陜西省地下水管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《條例（草案）》日前提交陜西省十二屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議進(jìn)行審議?！稐l例（草案）》對(duì)地下水開發(fā)利用、地下水保護(hù)與超采區(qū)管理等提出了具體要求和詳細(xì)規(guī)定。

地下水超采嚴(yán)重，污染加劇

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，水資源短缺矛盾急劇顯現(xiàn)。調(diào)查顯示，全國(guó)地下水的年均超采量達(dá)到215億立方米，占地下水供水量的20%，地下水超采區(qū)的總面積近19萬平方公里。

位于我國(guó)西北內(nèi)陸腹地的陜西省，氣候干旱，水資源緊缺。由于長(zhǎng)期大規(guī)模開采地下水，部分地區(qū)的地下水位持續(xù)下降，導(dǎo)致發(fā)生了地裂縫、地面沉降等嚴(yán)重地質(zhì)生態(tài)問題，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)地下水枯竭的現(xiàn)象。

陜西省人大常委會(huì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會(huì)的報(bào)告顯示，陜西省淺層地下水需數(shù)年或數(shù)十年才能恢復(fù)，深層地下水則需數(shù)百年才能恢復(fù)，有的甚至永遠(yuǎn)無法恢復(fù)。從供水總量上來看，地下水在全省城鄉(xiāng)居民生活供水中所占比例很高，在城鎮(zhèn)占60%以上，在農(nóng)村甚至高達(dá)80%以上。

“陜西全省地下水可開采量為40.36億立方米，多年平均開采率已達(dá)74.6%，地下水位大幅下降，地下水污染日趨嚴(yán)重。”陜西省水利廳廳長(zhǎng)王鋒向記者介紹說。

填補(bǔ)地下水專項(xiàng)保護(hù)法律空白

中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)馬中教授表示，地下水管理實(shí)際上指的是對(duì)地質(zhì)環(huán)境的管理。環(huán)境保護(hù)部門明確負(fù)責(zé)的包括大氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境、淺地層環(huán)境這4個(gè)領(lǐng)域。“到了再深一層的，比如說到了地下水的層次，甚至于更深，像2000米以下的時(shí)候，都屬于地質(zhì)環(huán)境了。對(duì)于這個(gè)領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)部門并沒有專門管理，地下水監(jiān)測(cè)目前由國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)。”

曾在今年全國(guó)“兩會(huì)”期間提出制定地下水專項(xiàng)法律議案的全國(guó)人大代表董新光也認(rèn)為，雖然我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)，如水法、水污染防治法、水土保持法、城市地下水開發(fā)利用保護(hù)管理規(guī)定等都涉及了保護(hù)地下水資源的內(nèi)容，并規(guī)定了一些原則性的條款，但各個(gè)法規(guī)之間缺乏有效銜接，形成不了具體有效的法律作用。在地下水資源管理方面，至今仍存在著立法進(jìn)程滯后、現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定權(quán)利義務(wù)失衡、缺乏操作性、法制體系不完善等問題。

陜西省從2014年起著手開展地下水管理?xiàng)l例立法調(diào)研，多次征求意見，反復(fù)討論修改。省法制辦書面征求了省級(jí)有關(guān)部門和各設(shè)區(qū)市政府、韓城市政府、楊凌示范區(qū)管委會(huì)的意見，通過網(wǎng)絡(luò)廣泛征求了社會(huì)各界意見，并赴河北、遼寧等省開展調(diào)研，組織召開了省級(jí)有關(guān)部門征求意見座談會(huì)，對(duì)各地、各部門提出的合理化建議進(jìn)行了吸納，形成了《條例（草案）》送審稿。

控制地下水水位，嚴(yán)禁污染行為

為切實(shí)管好用好地下水，《條例（草案）》提出，建立地下水開采總量與水位“雙控制”制度，開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)以淺層地下水為主，承壓水作為飲用水源或戰(zhàn)略儲(chǔ)備及應(yīng)急水源，應(yīng)嚴(yán)格限制開采。

同時(shí)，圍繞節(jié)約保護(hù)和科學(xué)合理利用地下水的目標(biāo)，設(shè)置了規(guī)劃水資源論證制度、地下水影響評(píng)價(jià)制度、建設(shè)項(xiàng)目取水限制審批制度、農(nóng)業(yè)灌溉水資源論證和取水許可制度等6項(xiàng)制度及一系列管理措施。

《條例（草案）》規(guī)定，禁止在飲用水地下水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目；已建成的與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令拆除或關(guān)閉。禁止利用滲井、深井、滲坑等直接向地下排放傾倒含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物，或進(jìn)行污水回灌。采用填埋方式封閉報(bào)廢水井，不得污染地下水。

嚴(yán)格劃定禁采區(qū)，違規(guī)注水回灌將被重罰

關(guān)于地下水保護(hù)與超采區(qū)管理，《條例（草案）》從飲用水源保護(hù)區(qū)劃定、控制農(nóng)藥化肥等面源污染和地下水涵養(yǎng)等方面提出了明確要求。特別是針對(duì)陜西地下水超采問題，提出要科學(xué)劃定超采區(qū)和禁采區(qū)，依法加強(qiáng)綜合治理，并結(jié)合現(xiàn)有的地下水超采區(qū)管理法律法規(guī)及陜西省相關(guān)制度，對(duì)超采區(qū)、禁采區(qū)、限采區(qū)劃定及管理保護(hù)作了規(guī)定。

《條例（草案）》明確將7大區(qū)域劃定為地下水禁采區(qū)，包括地下水嚴(yán)重超采地區(qū)，通過替代水源已解決供水問題的地區(qū)，發(fā)生嚴(yán)重地面沉降、地裂縫等地質(zhì)災(zāi)害的地區(qū)，開采地下水有可能破壞生態(tài)環(huán)境或者對(duì)社會(huì)公共利益產(chǎn)生重大損害的地區(qū)，重點(diǎn)文物保護(hù)區(qū)，其他需要禁采的區(qū)域。在地下水禁采區(qū)內(nèi)，不得新建地下水取水工程，對(duì)已有的地下水取水工程，應(yīng)當(dāng)限期封停。

針對(duì)陜西省地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)秩序混亂，隨意擴(kuò)大井深、混合開采、盲目濫采等現(xiàn)象，《條例（草案）》還專門設(shè)章明確了地下水取水工程建設(shè)管理規(guī)定，涉及建設(shè)方案編報(bào)、施工管理、竣工驗(yàn)收、計(jì)量設(shè)施安裝、檔案管理以及廢井封填等內(nèi)容。

陜北地區(qū)分布著中石油長(zhǎng)慶油田和陜西延長(zhǎng)石油集團(tuán)的4.5萬個(gè)油氣井場(chǎng)。長(zhǎng)期以來，采油過程中的廢水“回灌”或“回注”工藝，對(duì)油區(qū)地下水水質(zhì)構(gòu)成了嚴(yán)重污染，相關(guān)執(zhí)法部門一直苦于沒有過硬的執(zhí)法依據(jù)。

此次，《條例（草案）》明確規(guī)定，違規(guī)注水或回灌水質(zhì)不符合要求的，由所屬行政主管部門責(zé)令停止，并限期改正。逾期不改正的，處2000元以上2萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處2萬元以上10萬元以下罰款。長(zhǎng)慶油田安全環(huán)保部門的一位負(fù)責(zé)人告訴記者，條例出臺(tái)后或?qū)⑵仁龟儽钡貐^(qū)改變采油工藝。

此外，陜西省人大常委會(huì)對(duì)《條例（草案）》的審查意見報(bào)告指出，地下水保護(hù)要加強(qiáng)政府監(jiān)管，同時(shí)也要注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)節(jié)地下水供求關(guān)系。建議增加有關(guān)用水定額的規(guī)定，將用水定額作為水資源論證、取水許可、計(jì)劃用水、節(jié)水評(píng)價(jià)的依據(jù)。同時(shí)建議，在制定水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，規(guī)定地下水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)高于地表水，超采區(qū)地下水水資源費(fèi)高于一般地區(qū)。