2012年以來，國(guó)家“十二五”規(guī)劃的相繼出臺(tái)，國(guó)家對(duì)固廢行業(yè)的投入逐漸加大，對(duì)固廢市場(chǎng)的發(fā)展也越來越重視。環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策整體向好，然而固體領(lǐng)域內(nèi)各細(xì)分領(lǐng)域發(fā)展程度不一。與此同時(shí)，2012年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)經(jīng)歷了先下行再回升的過程，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍處于調(diào)整階段。在此背景下，固廢產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀如何？競(jìng)爭(zhēng)主體怎樣表現(xiàn)？政策和市場(chǎng)又將走向何方？本期思考《2012年中國(guó)固廢產(chǎn)業(yè)全年總結(jié)與展望》，將給出一些基于研究院視角的答案，供大家參考。

2012年中國(guó)固廢產(chǎn)業(yè)全年總結(jié)與展望
作者：傅濤 傅佳泠
二零一三年二月

“十二五”五年規(guī)劃期已走過二個(gè)年頭，回顧2012年度，政策密集出臺(tái)、市場(chǎng)變幻機(jī)會(huì)涌現(xiàn)。固廢行業(yè)的發(fā)展面臨著“喜”與“憂”的雙重局面。“喜”在國(guó)家對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展在政策、投融資等方面的支撐傾斜，“憂”在國(guó)內(nèi)外金融形勢(shì)的嚴(yán)峻、經(jīng)濟(jì)的不景氣。年初，從《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的出臺(tái)到“十八大”對(duì)生態(tài)文明的強(qiáng)化，“美麗中國(guó)”的提出，為中國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了前所未有的機(jī)遇。

一、 政策背景

1. 千億投資引領(lǐng)“十二五”行業(yè)規(guī)劃

為促進(jìn)行業(yè)快速、健康發(fā)展，2012年國(guó)務(wù)院辦公廳、發(fā)改委、住建部、環(huán)保部、工信部發(fā)布了一系列設(shè)施建設(shè)投資、污染防治及科技創(chuàng)新等多個(gè)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，極大的刺激了固廢行業(yè)的發(fā)展。“十二五”行業(yè)規(guī)劃紛出臺(tái)：

設(shè)施建設(shè)規(guī)劃:5月4日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》, 根據(jù)規(guī)劃，“十二五”期間，全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)總投資約2636億元，是“十一五”期間投資需求的3.05倍。規(guī)劃中，污泥處理處置、餐廚垃圾投資規(guī)劃得以進(jìn)一步明確,餐廚垃圾專項(xiàng)工程投資109億元，占4.1%,此外,無害化處理設(shè)施投資1730億元（含“十一五”續(xù)建投資345億元），占65.6%。

污染防治規(guī)劃：2012年年初發(fā)布的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》中明確提出要加強(qiáng)土壤環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)重金屬等重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控，遏制重金屬污染事件的高發(fā)態(tài)勢(shì)。

10月8日，環(huán)保部、發(fā)改委、工信部和衛(wèi)生部聯(lián)合印發(fā)了《“十二五”危險(xiǎn)廢物污染防治規(guī)劃》，闡明了未來五年我國(guó)危險(xiǎn)廢物污染防治工作的目標(biāo)和任務(wù)，帶動(dòng)和推動(dòng)危險(xiǎn)廢物利用處置設(shè)施的建設(shè)和行業(yè)的發(fā)展。規(guī)劃指出到2015年，全國(guó)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位和經(jīng)營(yíng)單位的危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理抽查合格率分別達(dá)到90%和95%以上。重點(diǎn)工程資金需求為261億元，預(yù)計(jì)“十二五”期間，危廢利用產(chǎn)業(yè)總價(jià)值預(yù)計(jì)超2000億元。

目前由環(huán)保部牽頭制定的《全國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》已進(jìn)入國(guó)務(wù)院審批程序，有望于近期正式對(duì)外公布。根據(jù)規(guī)劃，“十二五”期間，用于全國(guó)污染土壤修復(fù)的中央財(cái)政資金將達(dá)300億元?！吨袊?guó)土壤污染防治法》立法將啟動(dòng)。

資源綜合利用及科技創(chuàng)新規(guī)劃：2012年1月，發(fā)改委和工信部分別印發(fā)了《“十二五”資源綜合利用指導(dǎo)意見》和《大宗工業(yè)固體廢物綜合利用“十二五”規(guī)劃》。后者提出，到2015年全國(guó)大宗工業(yè)固體廢物綜合利用量達(dá)到16億噸，綜合利用率達(dá)到50%，年產(chǎn)值5000億元。“十二五”期間全國(guó)大宗工業(yè)固體廢物綜合利用量達(dá)到70億噸； 04月13日，科技部等國(guó)務(wù)院七部門聯(lián)合印發(fā)了《國(guó)家廢物資源化科技工程十二五專項(xiàng)規(guī)劃》，明確了工業(yè)固廢、垃圾與污泥等廢物資源化科技工程為優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域和重點(diǎn)任務(wù)，推動(dòng)行業(yè)的科技創(chuàng)新。

此外，《環(huán)境服務(wù)業(yè)“十二五”規(guī)劃》也處于意見征求階段。根據(jù)征求意見稿所提目標(biāo)，到2015年，環(huán)境服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占環(huán)保產(chǎn)業(yè)的比重達(dá)到30%以上，發(fā)展10至20個(gè)年產(chǎn)值在100億以上的全國(guó)型綜合性環(huán)境服務(wù)集團(tuán)，在部分領(lǐng)域開展合同環(huán)境試點(diǎn)。

2. 垃圾發(fā)電補(bǔ)貼明確 收費(fèi)機(jī)制仍待完善

根據(jù)規(guī)定，我國(guó)城市生活垃圾處理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的管理權(quán)限由城市人民政府負(fù)責(zé)。據(jù)中國(guó)固廢網(wǎng)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2012年，全國(guó)36個(gè)重點(diǎn)城市中有32個(gè)城市征收了生活垃圾處理費(fèi)，僅有4個(gè)城市:沈陽市、上海市、寧波市和拉薩市尚未開征收垃圾處理費(fèi)。但目前各地正在積極論證和調(diào)研垃圾處理費(fèi)的征收情況，收費(fèi)機(jī)制正逐步走向完善。由于固廢處理運(yùn)營(yíng)商是以與政府結(jié)算垃圾處理補(bǔ)貼費(fèi)為重要收入來源，因此政府是否能足額按時(shí)支付補(bǔ)貼是投資運(yùn)營(yíng)商需要考慮的重點(diǎn)。

垃圾處理費(fèi)征收目前以上門征收為主，據(jù)中國(guó)固廢網(wǎng)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)至少有20多個(gè)城市采用和垃圾處理費(fèi)和水費(fèi)捆綁收取的形式。在福建、江蘇等地還采取了將水費(fèi)與電力、燃?xì)獾仁姓召M(fèi)相結(jié)合的形式。江西省去年也出臺(tái)政策，鼓勵(lì)地方試行垃圾處理費(fèi)與水費(fèi)合并收取。

污泥處理處置，作為水和固廢的交叉行業(yè)，更需要完善收費(fèi)機(jī)制。根據(jù)環(huán)保部2009年《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術(shù)政策（試行）》，“污水處理費(fèi)應(yīng)包括污泥處理處置運(yùn)營(yíng)成本；通過污水處理費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等途徑落實(shí)污泥處理處置費(fèi)用，確保污泥處理處置設(shè)施正常穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)”。目前，政府投資仍然是污泥處理處置項(xiàng)目投資的最主要方式。若政府支付的污水處理費(fèi)和補(bǔ)貼不足以抵消企業(yè)處理成本，那企業(yè)就不愿意再處理污泥。城市污泥處理嚴(yán)重缺乏專門的經(jīng)濟(jì)支撐體系。目前我國(guó)多數(shù)城市征收的污水處理費(fèi)，由于征收標(biāo)準(zhǔn)較低，往往連維持污水廠的正常運(yùn)行都有困難，污泥處理費(fèi)未開征，運(yùn)行資金沒有著落，很多城市征收污水處理費(fèi)尚且存在很多困難，征收污泥處理費(fèi)或者提高污水費(fèi)補(bǔ)貼更為困難，收費(fèi)機(jī)制難以建立。

3月28日，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》。該政策規(guī)范了以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的價(jià)格，直接利好企業(yè)，垃圾焚燒發(fā)電或?qū)⒂瓉戆l(fā)展契機(jī)，各地掀起一場(chǎng)“垃圾發(fā)電”熱潮。不過前期投資成本太大、發(fā)電本身利潤(rùn)太低，反對(duì)聲音過多等不利因素，依然給行業(yè)發(fā)展帶來了阻力。

3. 鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入 產(chǎn)業(yè)時(shí)代來臨

2012年是實(shí)施“十二五”規(guī)劃承上啟下的重要一年。為吸引民間資本進(jìn)入，在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署下，一系列促進(jìn)民間資本發(fā)展的政策出臺(tái)。改革仍處于攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期。
3月18日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知，要求抓緊完善鼓勵(lì)引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的配套措施和實(shí)施細(xì)則。鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入市政、能源、等領(lǐng)域，鼓勵(lì)、引導(dǎo)民間資本進(jìn)行重組聯(lián)合和參與國(guó)有企業(yè)改革。完善扶持小型微型企業(yè)發(fā)展的財(cái)稅金融政策，支持中小型企業(yè)上市融資，繼續(xù)推進(jìn)中小企業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。深化流通體制改革。

6月8日，住建部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施意見的通知》。6月27日，發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于利用價(jià)格杠桿鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資發(fā)展的實(shí)施意見》，進(jìn)一步明確了促進(jìn)民間投資發(fā)展的價(jià)格政策措施。主要是通過深化價(jià)格改革，對(duì)公共事業(yè)實(shí)施支持性價(jià)格政策，充分調(diào)動(dòng)民間資本參與相關(guān)領(lǐng)域投資經(jīng)營(yíng)的積極性。同時(shí)，加大涉企收費(fèi)減免力度，規(guī)范金融服務(wù)價(jià)格行為，加強(qiáng)市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管，推進(jìn)價(jià)格和收費(fèi)信息公開，優(yōu)化民營(yíng)企業(yè)發(fā)展環(huán)境。

7月9日和10日，在國(guó)務(wù)院兩次經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)上，溫家寶總理指出：要抓好落實(shí)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的“新36條”，尤其要在鐵路、市政、能源等領(lǐng)域提振投資者信心。

10月31號(hào)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，環(huán)保部提出，將按照“誰投資、誰受益”的原則，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金參與土壤污染防治。