每到雨季，包括北京這樣“極度缺水”的許多城市可能轉(zhuǎn)眼之間就呈現(xiàn)“水多”之災(zāi)。多年來(lái)許多城市都飽受內(nèi)澇之苦，甚至付出不少生命的代價(jià)，造成巨大的損失和惡劣的社會(huì)影響。近年來(lái)，城市水澇災(zāi)害還呈加劇之勢(shì)，引起政府和社會(huì)各界的高度重視。

雨洪問(wèn)題將長(zhǎng)期困擾我國(guó)城市

2010年，住建部曾在全國(guó)范圍內(nèi)組織過(guò)對(duì)351個(gè)城市的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在2008-2010年的3年間，我國(guó)有62%的城市都曾發(fā)生過(guò)內(nèi)澇事件，發(fā)生3次以上較大內(nèi)澇事件的城市有137個(gè)。

筆者以為，城市內(nèi)澇問(wèn)題將在相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期里困擾我國(guó)許多城市。理由是：

第一，我國(guó)還處在快速城市化過(guò)程中，大規(guī)模的開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)地表覆被和自然水文條件的干擾和破壞強(qiáng)度非常大，且具持續(xù)性；

第二，城市的長(zhǎng)期高速發(fā)展，對(duì)地下排水設(shè)施重視不夠、投入不足，加上研究和管理的嚴(yán)重滯后和落后，積累了大量突出問(wèn)題；

第三，應(yīng)對(duì)全球的氣候變化和極端降雨條件、各地氣候的巨大差異，還缺乏準(zhǔn)確、科學(xué)的預(yù)測(cè)、預(yù)警手段和機(jī)制；

第四，城市高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)、土地資源的稀缺和大規(guī)模地下/地面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及使用功能單一導(dǎo)致的地面和地下空間不足的矛盾；

第五，城市雨洪控制與管理涉及城市規(guī)劃、水利、市政、道橋、園林景觀、城市管理等許多專業(yè)，絕不只是哪個(gè)專業(yè)、哪個(gè)部門(mén)自己的事，必須進(jìn)行跨專業(yè)的配合及許多職能部門(mén)間的協(xié)調(diào)，短時(shí)間較難建立高效率配合協(xié)調(diào)和管理機(jī)制；

第六，雨洪管理及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額的資金投入，對(duì)許多城市尤其經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的二三線城市以及大量中小城鎮(zhèn)，資金缺乏是重要的限制性因素之一；

第七，許多城市短期內(nèi)不可能大幅度提高防洪排澇雨水設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)標(biāo)準(zhǔn)偏低、陳舊老化的已建城市的下水道進(jìn)行全面的升級(jí)改造是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，也面臨巨大的困難；

第八，城市雨洪控制管理是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程，除了上述方面，還包括觀念的更新、態(tài)度的轉(zhuǎn)變、新的理論與工程技術(shù)體系的建立、原有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的修訂或新規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的建立、已有規(guī)劃的修編和按新的要求進(jìn)行新規(guī)劃的編制、相關(guān)法規(guī)政策制定、宣傳教育、公眾參與，等等。這些都不是輕而易舉或一蹴而就的事情。

總而言之，要妥善解決我國(guó)城市雨洪問(wèn)題，涉及“天”、“地”和 “人”以及他們之間廣泛而交錯(cuò)的復(fù)雜關(guān)系問(wèn)題。要解決這些長(zhǎng)期積累、錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題決非一城一役之事，更非一朝一夕之功，許多發(fā)達(dá)國(guó)家在這個(gè)領(lǐng)域里數(shù)十年的舉國(guó)重視、不懈努力和巨大投入都是很好的旁證，一些世界大都市較完善的下水道系統(tǒng)還可追溯到數(shù)百年甚至更早期的重視和投入。

因此，我們需要反思，在快速的城市化和氣派、光鮮的城市表面下，地下的排水基礎(chǔ)設(shè)施狀況究竟如何？面對(duì)如此復(fù)雜的自然和社會(huì)因素和嚴(yán)重暴雨災(zāi)害面前，哪些災(zāi)難是無(wú)法避免、哪些是可以避免的、哪些是我們應(yīng)該做好卻沒(méi)有做好的？如何盡可能地減少災(zāi)害發(fā)生的頻率和造成的損失？我們必須做出怎樣的努力？未來(lái)的方向在哪里……

綜合防控對(duì)策亟需建立

毫無(wú)疑問(wèn)，許多大暴雨或特大暴雨產(chǎn)生的水澇后面，都或多或少存在上述方面的一些“人為原因”，它們即使不是導(dǎo)致水澇的主因，至少也加重了水澇的程度及災(zāi)害后果。比如，我們可容易地發(fā)現(xiàn)，在有些地方，甚至在中雨或小雨的情況下也發(fā)生積水或水澇，就是我們說(shuō)的“大雨大澇，小雨小澇，不該澇的也澇”。殊不知，這些不為人重視的小澇后面的隱患，常常是大澇或加劇大澇損失的禍根之一，有些既不是理論和技術(shù)問(wèn)題，也不是設(shè)計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)高低的問(wèn)題。

例如，城市道路上的雨水口，是輸送排放地表雨水的“咽喉”，而許多城市的大量雨水口卻成了堆積垃圾和排放污水的地方。結(jié)果是，不僅阻礙了雨水徑流的排放、堵塞管道，還會(huì)導(dǎo)致城市水體的嚴(yán)重污染。計(jì)算和實(shí)際觀測(cè)結(jié)果也證明，雨水口的問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致在一些降雨強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一般雨水系統(tǒng)排放標(biāo)準(zhǔn)（設(shè)計(jì)暴雨重現(xiàn)期1年）的情況下也發(fā)生明顯的路面積水現(xiàn)象！對(duì)一些城市下水道的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于長(zhǎng)期缺乏維護(hù)和清理，管道內(nèi)被大量垃圾所充填、堵塞，及管道破損，有些城市這方面情況相當(dāng)嚴(yán)重！事實(shí)上，像上海、北京這樣的發(fā)達(dá)城市，每年都要對(duì)幾萬(wàn)個(gè)雨水口進(jìn)行全面的清掏，清理數(shù)十萬(wàn)立方米的垃圾。但排水集團(tuán)這樣的具體職能部門(mén)，人力物力都不可能看住每一個(gè)雨水口。近兩年，為應(yīng)對(duì)水澇，一些城市在暴雨期間依靠人海戰(zhàn)術(shù)來(lái)監(jiān)控大量的雨水口，這種行動(dòng)精神雖然可嘉，但效率和安全保障率低，顯然也不符合現(xiàn)代管理的要求，非長(zhǎng)久之計(jì)。

總體而言，至今我國(guó)城市對(duì)雨水的主要處置方式還停留在快速排放的陳舊、簡(jiǎn)單的模式。傳統(tǒng)、簡(jiǎn)單的雨水排放模式和以管渠、調(diào)蓄水池和大型調(diào)蓄隧道、泵站等為主的灰色雨水基礎(chǔ)設(shè)施盡管在保障城市安全方面發(fā)揮了重要作用，未來(lái)還會(huì)繼續(xù)發(fā)揮重要作用。但必須看到，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都遭遇過(guò)或正在遭遇類似的問(wèn)題，單一的傳統(tǒng)方法也有如投資和空間要求高、運(yùn)行維護(hù)難、環(huán)境效益低等局限性，難以應(yīng)對(duì)快速城市化帶來(lái)的錯(cuò)綜復(fù)雜的多重水的困境，不足以為現(xiàn)代城市提供全面的水環(huán)境安全保障；“水臟”、“水少”、“水多”等問(wèn)題突出的“病態(tài)”城市不僅不能讓生活更美好，還會(huì)嚴(yán)重地威脅城市的正常運(yùn)行。一些發(fā)達(dá)國(guó)家，比如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、日本和新西蘭等，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的研究何實(shí)踐，從理念、技術(shù)、法規(guī)到管理提出或已經(jīng)形成了較為完善體系，如美國(guó)推行的低影響開(kāi)發(fā)（LID—Low  Impact Development）的理念和技術(shù)體系。

LID強(qiáng)調(diào)雨水為一種資源而不是一種“廢物”，不能隨項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)任意直接排放，要求在匯水面源頭維持和保護(hù)場(chǎng)地自然水文功能、有效緩解大量不透水面積帶來(lái)的不利影響，與利用管道（渠）排放的傳統(tǒng)雨水系統(tǒng)不同，LID不僅強(qiáng)調(diào)采用小型、分散、低成本且具有景觀功能的雨水措施控制徑流總量和污染物水平，還強(qiáng)調(diào)在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段-項(xiàng)目實(shí)施階段上的源頭就要系統(tǒng)地考慮應(yīng)用低影響開(kāi)發(fā)的理念和措施，以實(shí)現(xiàn)維持場(chǎng)地原有水文條件的總體目標(biāo)。同時(shí)，他們都十分重視教育和公眾的參與。

LID典型措施有：雨水花園（生物滯留）、屋頂綠化、植被淺溝、滲透設(shè)施、雨水塘/雨水濕地、景觀水體、多功能調(diào)蓄設(shè)施等。組合應(yīng)用這些措施可實(shí)現(xiàn)削減徑流系數(shù)、調(diào)蓄利用雨水資源、滯留調(diào)節(jié)徑流峰值、控制徑流水質(zhì)、降低合流制管道的溢流量和溢流頻率，安全輸送、河道保護(hù)、營(yíng)造生態(tài)化景觀等多種功能。

我國(guó)城市未來(lái)排水系統(tǒng)的建設(shè)，應(yīng)該是傳統(tǒng)的灰色基礎(chǔ)設(shè)施與LID等綠色的雨水基礎(chǔ)設(shè)施的結(jié)合，不僅要解決水澇問(wèn)題，還要解決徑流污染、雨水資源利用、城市景觀和生態(tài)環(huán)境改善等綜合性問(wèn)題。在國(guó)家“十一五”、“十二五”重大科技攻關(guān)項(xiàng)目中，都有不少相關(guān)的研究項(xiàng)目和課題，國(guó)家和地方都在加大這方面的投入。

建立城市雨水排放許可或收費(fèi)制度

城市雨水相關(guān)問(wèn)題的解決，除了工程技術(shù)手段之外，政策、管理、激勵(lì)機(jī)制等非技術(shù)手段也非常重要。許多發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期致力于雨洪科學(xué)管理的研究，如美國(guó)在20世紀(jì)90年代就制定了雨水排放許可制度，一些州還采取了一系列經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，譬如，減免稅收、發(fā)行債券、征收雨水費(fèi)、給予補(bǔ)貼、貸款等方式鼓勵(lì)人們采用新的雨水處理方法。雨水充沛、洪澇災(zāi)害嚴(yán)重的日本，為了保護(hù)環(huán)境，減少災(zāi)害，進(jìn)行了長(zhǎng)期的研究和有效的實(shí)踐，如采取一系列雨水利用和滯蓄措施，包括在1992年頒布了‘第二代城市排水總體規(guī)劃’，要求新建、改建的大型公共建筑物必須設(shè)置雨水下滲或滯蓄設(shè)施；每公頃開(kāi)發(fā)面積必須有500立方米滯蓄雨水的容積；除了修建地下巨大的調(diào)蓄池外，八、九十年代開(kāi)始，還廣泛地推廣“多功能調(diào)蓄設(shè)施”，即利用公園、綠地、停車(chē)場(chǎng)、廣場(chǎng)等開(kāi)放空間來(lái)調(diào)蓄暴雨徑流。新西蘭對(duì)雨水的控制也有非常嚴(yán)格的法規(guī)和管理體系，對(duì)面積超過(guò)兩個(gè)停車(chē)位的場(chǎng)地開(kāi)發(fā)都需要獲得審批后才能建設(shè)，必須按十年一遇的暴雨來(lái)控制徑流排放，等等。

德國(guó)柏林先于他國(guó)推行“雨水費(fèi)”制度，從1873年興建第一條下水道開(kāi)始，柏林至今已建成總長(zhǎng)9300公里的下水道系統(tǒng)。柏林在全國(guó)較早實(shí)施了“雨水費(fèi)”制度。無(wú)論是私人房屋還是工廠企業(yè)，直接向下水道排放雨水必須按房屋的不滲水面積，交納每平方米1．84歐元的費(fèi)用。

我國(guó)可借鑒這些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立城市雨水排放許可或收費(fèi)制度，可以先在發(fā)達(dá)城市、缺水地區(qū)和水環(huán)境污染重點(diǎn)治理地區(qū)進(jìn)行雨水管理試點(diǎn)工作，經(jīng)驗(yàn)成熟之后再向全國(guó)推行，制定國(guó)家層面的雨水排放許可制度。建議在新建項(xiàng)目中，將雨水的減排和控制要求納入項(xiàng)目審批程序，也可結(jié)合我國(guó)多年執(zhí)行的雨水防洪費(fèi)和污水排放費(fèi)建立雨水排放收費(fèi)制度。目前，一些相關(guān)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)或正在修編或編制中，如我國(guó)綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中就已經(jīng)提出了雨水的減排和利用的具體量化要求。

當(dāng)前，我國(guó)城市防洪排澇體系布局與急速擴(kuò)張中城市水安全保障需求不匹配的矛盾日益突出。尤須指出的是，中國(guó)城市非理性擴(kuò)張的現(xiàn)象普遍存在，“先地上、后地下”的城鎮(zhèn)化擴(kuò)張模式，使本應(yīng)先行的城市防洪排澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)舉步維艱。城市發(fā)展中肆意擠占河湖水域的短視行為，城市擴(kuò)張到防洪圈外或低洼易澇區(qū)中卻無(wú)必要的自保措施，為城市防洪安全留下了重大隱患。

全國(guó)城市新城區(qū)的開(kāi)發(fā)及老城區(qū)的改建中，城市規(guī)劃，道路建設(shè)必須與城市地下管道綜合走廊建設(shè)同步進(jìn)行，一舉解決城市發(fā)展對(duì)排水、排污、供水、供氣、供熱、供電、通訊等各種管網(wǎng)系統(tǒng)的需求問(wèn)題。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新時(shí)期，只有以觀念更新、體制改革、機(jī)制創(chuàng)新，促使城市發(fā)展轉(zhuǎn)型與防災(zāi)預(yù)警體制機(jī)制完善同步推進(jìn)，才能有效抑制城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)的上升趨勢(shì)。