水務市場化改革多年來，各地頻頻出現(xiàn)因政府欠費而導致污水處理廠停產(chǎn)或威脅停產(chǎn)的情況，就連北京這樣的發(fā)達城市也不例外。當?shù)刎斦块T常以污水費收取不足為由不向投資人按時足額支付費用，這種情況嚴重影響了市場化項目的順利執(zhí)行，也動搖了資本市場對市場化項目的信心。

        應該看到，許多項目在市場化運作之初，政府對未來自身的支付能力是有評估的。在污水項目中，政府往往根據(jù)當?shù)氐墓┧砍醪焦浪愠鑫鬯浚ǜ鶕?jù)供排水比值的行業(yè)經(jīng)驗），在計算污水費標準時通常不考慮集污管網(wǎng)的建設和運營相關支出。從這個口徑看，政府財政在污水費方面基本上是能夠做到收支平衡的。

        然而，從筆者近年來參與水務市場化改革項目的經(jīng)驗來看，盡管各地政府出臺了相應的征收管理政策和制度，來保障征收工作的開展，但征收情況并不理想，污水處理費大多存在入不敷出的情況。為什么會出現(xiàn)這種情況呢？本文以筆者2009年參與的銀川市水務市場化改革項目為例來對此問題進行探討，力圖為地方政府解決類似問題提供思路。

        收支缺口不解決，市場化項目難推進

        銀川水務市場化改革項目是2009年全國最大的水務市場化項目，受到社會各界的廣泛關注和地方政府的極大重視。在該項目中，當?shù)刎斦磕晔杖〉奈鬯幚矸召M能否滿足市場化后的支付義務，成為政府決策項目實施與否的關鍵。

        從銀川2008年的污水處理費收取情況來看，全年實際收取污水處理費不足2000萬元，其中隨自來水費捆綁實際收取為1538萬元（應收2178萬元），隨自備井水資源費捆綁實際收取為460萬元（應收1016萬元）。而污水項目實施市場化（即引入社會投資人進行運營）后，即使按照政府承諾的污水價格增長幅度計算，前幾年政府每年也需支付3000萬元以上的污水處理費，年資金缺口至少有1000萬元。為什么會出現(xiàn)這么大的資金缺口？政府財政能夠承擔這樣的補貼金額嗎？這個問題困擾市政府多時，也成為項目市場化運作是否繼續(xù)進行的核心問題。

        多管齊下，解決收支缺口問題

        針對上述問題，作為銀川水務市場化改革項目的政府顧問，筆者當時從4個擬進行市場化的污水處理廠服務區(qū)域內(nèi)的供排水相關性入手，在各部門的緊密配合下，經(jīng)過耐心、細致的調(diào)研，從幾個方面入手尋找解決方案：

        從水量的角度來考察，2008年第二、三污水廠的集污量與其服務區(qū)的供水量是大致匹配的，但第一、四污水廠則存在問題。這兩個污水廠共從金鳳區(qū)和興慶區(qū)集污5041萬噸，按行業(yè)經(jīng)驗數(shù)據(jù)折算（污水與供水比值0.8）的供水量應在6300萬噸左右；而當年兩區(qū)的自來水供水總量為5640萬噸（區(qū)域內(nèi)無登記在冊的自備井），出現(xiàn)了大約660萬噸的水量差額。這部分水量來自何處呢？經(jīng)過調(diào)研核實，2008年全市施工降水排放統(tǒng)計資料顯示全年形成的污水量約為750萬噸，忽略統(tǒng)計誤差，工程降水形成的污水量可作為供排水水量差額的合理解釋,這部分污水量開征污水費后可新增約600萬元。

        從污水費收取情況來考察，隨自來水費捆綁征收的應收未收的640萬元中，根據(jù)銀川市政策減免文件核實，超過50%的水量其實是不符減免用水政策的，這部分應征收的污水費約為350萬元；同樣，隨自備井水資源費捆綁征收的應收未收的556萬元中，不符合減免政策的用戶重新核定后污水費新增額約為380萬元。前述3項加總可新增污水費約1330萬元，污水項目市場化后的年度資金缺口問題迎刃而解，使得銀川項目得以順利推進。

        問題普遍存在的原因探究

        銀川市出現(xiàn)的污水處理費入不敷出的情況，在其他城市也是普遍存在的，只是由于銀川供排水項目同時進行市場化使問題暴露得更加透徹而已。筆者曾參與對東北某市污水市場化項目進行后評估，該項目已經(jīng)市場化超過6年，至今無人能夠清楚地解釋污水量和污水處理費不匹配的原因。這一問題的出現(xiàn)，表面現(xiàn)象是行業(yè)主管部門管理不善，深層次的原因是由于體制因素的制約，政府規(guī)制條塊分割，缺少解決問題的強有力的協(xié)調(diào)機制。

        具體表現(xiàn)在：城市污水處理廠的建設及運營通常歸口建設部門主管，財政局則負責按照污水處理廠提供的付費依據(jù)支付污水處理費。供水企業(yè)作為代收污水處理費的主渠道，通常歸口國資或水務部門主管，其本身由于水價不到位、內(nèi)控缺失、經(jīng)營不善等原因，大都處于虧損狀況，收取的污水費可能被挪用；另一方面，由于目前體制下對供水企業(yè)代收污水處理費的監(jiān)管力度較弱，其代收意愿不強，還存在隨意減免的現(xiàn)象。而自備井又通常歸口水利或水務部門主管，其同樣缺乏收取污水費的動力。再加之污水處理費又執(zhí)行財政收支兩條線的體制，政府財政部門不直接負責污水費的收取工作，更多關注的是污水處理費收取總額是否能夠滿足支付需求，每年財政補貼金額多少，并不了解污水處理費全口徑應收情況。

        建立長效機制的幾點建議

        在現(xiàn)有體制下，為解決“污水處理費收取工作缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，各環(huán)節(jié)互不知情，各自為政，監(jiān)督不到位”的問題，建議可由財政部門或者水務行業(yè)主管部門牽頭，由政府有關部門組成領導小組，聘請專業(yè)機構對于城市供排水情況全面摸底，理清水量、水費狀況，落實各單位、部門責任，制定一系列切實可行的辦法并納入其考核管理體系，形成長效機制，推進水務市場化運作的順利發(fā)展。

        主要包括以下幾方面內(nèi)容：

        首先，對于全市供水總量和污水總量分別進行摸底和統(tǒng)計，并根據(jù)城市所屬區(qū)域、用水特點等判斷供水和污水比例是否符合行業(yè)慣例。其次，對各類用戶的污水費征收情況進行排查，對各類用水單位中不符合污水處理費減免政策的水量進行調(diào)查、核實和統(tǒng)計，將其納入征收范圍中。再其次，對污水費的征收應體現(xiàn)權利與責任的對等，應給予代收單位一定比例的代理費用；在向代收單位支付代收費用的同時加強對其收取污水理費不力的責任追究力度。最后，政府可參考北京等城市的做法，委托住房和城鄉(xiāng)建設局或相關行政主管部門針對工程施工降水形成的污水出臺征收標準和辦法，按照工程實際形成污水排入市政管網(wǎng)的污水量進行計量并收費。