在我國區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展中，各個區(qū)域之間由于經(jīng)濟發(fā)展歷史水平、區(qū)位、資源稟賦、發(fā)展政策等方面的因素，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平存在嚴重的不平衡。改革開放以來，珠江上游地區(qū)的云南和貴州經(jīng)濟社會發(fā)展快變化大，但人均GDP比重在全國較低，總體上工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程要落后于全國。云、貴兩省經(jīng)濟發(fā)展落后的一個很重要原因，是作為珠江流域的“水塔”的云貴兩省為了保護整個流域水資源生態(tài)環(huán)境，一方面投入大量人力、物力、財力保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，包括涵養(yǎng)水源、水土流失治理、工業(yè)污染治理、農(nóng)業(yè)非點源污染治理、城鎮(zhèn)污水處理、其他水利設(shè)施等方面的投資;另一方面放棄了部分發(fā)展權(quán)利，包括嚴格限制加工業(yè)，尤其是污染工業(yè)的發(fā)展，自然保護區(qū)嚴禁開采礦產(chǎn)資源，嚴禁獵取、挖采各種動植物資源。在2010年國家出臺的“全國主體功能區(qū)規(guī)劃”中，云南、貴州相當(dāng)一部分地區(qū)被劃為限制開發(fā)區(qū)。在新一輪西部大開發(fā)背景下，云貴兩省均提出要迅速縮小同東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的巨大差距，要在2020年實現(xiàn)與全國同步進入全面小康社會的發(fā)展目標(biāo)。為此，云、貴兩省正在加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，在境內(nèi)開展了大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)，這在一定程度上又會使其十分脆弱的生態(tài)環(huán)境面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

　　建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，是破解我國經(jīng)濟社會發(fā)展矛盾的根本途徑。建立健全生態(tài)補償機制，實現(xiàn)環(huán)境資源的有償使用，有利于解決我國快速推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中面臨的重大問題。原國家環(huán)?？偩?007年發(fā)布的《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》提出了生態(tài)補償?shù)脑瓌t是：誰開發(fā)、誰保護、誰破壞、誰恢復(fù)、誰污染、誰付費。由于我國地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展不均衡，因此如果單純采取“污染者付費”原則，不利于縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的差距。如果采取“污染者付費”和“受益者補償”相結(jié)合的原則，不但要求污染者自身為污染行為付出代價，同時也要求作為環(huán)境保護受益方進行生態(tài)補償，則可以構(gòu)建起改善珠江流域生態(tài)環(huán)境的激勵機制。生態(tài)補償?shù)膶嵤?，既有利于珠江流域?jīng)濟的發(fā)展，同時也保護了珠江流域的生態(tài)環(huán)境，使珠江上下游實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展“共贏”的目標(biāo)，還會對解決當(dāng)前我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境的日趨嚴峻的矛盾具有較強的示范效應(yīng)。

　　近年來，我國在生態(tài)補償政策探索方面不斷取得進展。1996年《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》指出，要建立并完善有償使用自然資源和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟補償制度。2005年國家發(fā)展和改革委員會等部門開展了《中國生態(tài)補償機制與政策研究》，提出了建立生態(tài)補償機制框架的政策建議。2005年頒布的《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》和2006年頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》中，都明確提出要盡快建立生態(tài)補償機制。2007年，國家環(huán)保總局出臺了《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》，明確提出要在自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護等重要領(lǐng)域開展生態(tài)補償試點工作，探索建立生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，第一次從國家政策層面上對生態(tài)補償機制進行較為全面和規(guī)范的闡述。在2007年黨的十七大報告中，再次強調(diào)要建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制。2010年10月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略若干意見》中決定：在甘肅、寧夏、貴州進行水權(quán)交易試點。2010年，貴州省貴陽市也建立起了一個水權(quán)交易所。財政部經(jīng)過多年的研究后認為，我國在一些重要流域進行生態(tài)補償?shù)臈l件已經(jīng)基本具備，并決定從2011年開始，在新安江流域?qū)嵤┲醒胴斦鷳B(tài)補償轉(zhuǎn)移支付政策，并將在我國一些重要流域?qū)嵤┲醒胴斦a償政策。

　　但是我們也看到，當(dāng)前我國在珠江流域?qū)嵤┝饔蛩Y源生態(tài)補償?shù)臋C制遠未建立，相關(guān)政策體系還未形成，主要表現(xiàn)為現(xiàn)行法制法規(guī)不健全，導(dǎo)致難以支持生態(tài)補償制度的實施;水資源產(chǎn)權(quán)不明晰，影響流域生態(tài)補償體系建立;地方政府的政績觀以及農(nóng)民的切身利益存在著一定的偏差;非政府組織缺乏足夠的參與;缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，補償主體的積極性不高;補償標(biāo)準(zhǔn)偏低;補償資金使用效率低下等問題。

　　建立珠江流域水資源生態(tài)補償機制和補償政策體系已經(jīng)迫在眉睫。筆者認為，可以從以下幾個方面來統(tǒng)籌解決我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的這一重大問題。

　　樹立流域生態(tài)補償?shù)睦砟睢Ｒ环矫?，要樹立流域協(xié)調(diào)發(fā)展理念。建議中央和地方政府借鑒國家主體功能區(qū)規(guī)劃中對四大主體功能區(qū)劃分的思路，明確各功能區(qū)的定位，對各功能區(qū)實行不同的考核指標(biāo)，推動各個功能區(qū)追求各自不同的利益最大化，避免因出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化導(dǎo)致惡性競爭。上游欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)逐步淘汰高能耗、低效益的產(chǎn)業(yè)，尋求科學(xué)的生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展道路，以獲得更大的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益;下游發(fā)達地區(qū)也應(yīng)從技術(shù)、人才、信息等方面扶持上游地區(qū)，實現(xiàn)整個流域經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。另一方面，要加大節(jié)水宣傳力度，促進節(jié)約用水、合理配置水資源和提高用水效率，并積極有序地推進水價改革。

　　加強流域生態(tài)保護立法和規(guī)劃管理。首先是將水資源管理納入法制化軌道，實行最嚴厲的水資源管理政策;同時，要對流域生態(tài)補償進行專項立法，建議修訂《中華人民共和國預(yù)算法》和制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》。另外，還需要加強流域發(fā)展規(guī)劃的編制和管理，通過科學(xué)的規(guī)劃，對流域資源開發(fā)與管理、流域生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)，以及流域生態(tài)環(huán)境投入與補償?shù)姆结?、政策、制度統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，構(gòu)建完善科學(xué)的流域生態(tài)環(huán)境補償機制和政策體系。

　　建立流域協(xié)商仲裁制度。一方面，強化流域水環(huán)境功能管理，建議上下游所在的地方政府通過協(xié)商達成保護流域水資源環(huán)境的協(xié)議，通過行政、經(jīng)濟等手段，建立起監(jiān)督和實施流域水資源生態(tài)環(huán)境保護的獎懲機制。當(dāng)流域上游出境斷面達到水質(zhì)控制目標(biāo)時，下游地區(qū)對上游地區(qū)進行生態(tài)補償，而如果出境斷面水質(zhì)達不到控制目標(biāo)，上游地區(qū)要對下游地區(qū)進行賠償。另一方面，建立“造血型”生態(tài)補償機制。比如，把生態(tài)補償轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)保護建設(shè)項目，鼓勵當(dāng)?shù)鼐用癯袚?dān)生態(tài)保護建設(shè)項目，通過項目真正發(fā)揮不斷提高當(dāng)?shù)鼐用袷杖胨降淖饔?。此外還可以加大對這些區(qū)域生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)林業(yè)、生態(tài)旅游、可再生能源開發(fā)等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的扶持，探索運用銀行信貸、財政貼息、投資補貼、稅費減免等一系列優(yōu)惠政策，促進不超過當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源承載能力的特色產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，為地方政府的稅收和居民就業(yè)做出新的貢獻。

　　建立新型行政考核標(biāo)準(zhǔn)。改革開放以來，我國實行了“分灶吃飯”的財政體制和以GDP為導(dǎo)向的政績考核體制。隨著我國生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴重，建議國家盡快實行新型行政考核標(biāo)準(zhǔn)，對不同功能區(qū)采取不同的考核辦法。

　　積極籌集流域生態(tài)補償資金。流域水資源的生態(tài)補償建設(shè)需要投入大量資金。目前，我國對流域的生態(tài)補償資金主要來源于財政轉(zhuǎn)移支付和專項基金，其中財政轉(zhuǎn)移支付是最主要的資金來源。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，除了通過財政轉(zhuǎn)移支付加大生態(tài)補償資金的投入以外，還可以充分發(fā)揮市場力量完善資源的配置，包括探索和推動流域上下游地區(qū)間的水權(quán)交易，實現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。