“十二五”期間，我國水污染發(fā)展趨勢如何？需要什么樣的水污染控制環(huán)境經(jīng)濟政策，包括水污染控制的財政政策、投融資政策、稅收政策、價格政策、信貸政策、生態(tài)補償、排污交易等方面的政策？需要進行哪些方面的水環(huán)境管理體制改革？

　　水污染防治，作為中國環(huán)境保護領(lǐng)域最主要的一項工作，在“十二五”一開局便凸顯出來。

　　環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師王金南認為，中國面臨的水危機實質(zhì)是管理與技術(shù)的綜合性危機，水專項啟動工作已經(jīng)刻不容緩。

　　“十一五”治水欠賬

　　“十一五”最后一年，兩件重大的水污染事件引起了國人的高度關(guān)注：

　　2010年7月3日和7月16日，紫金礦業(yè)集團股份有限公司紫金山金銅礦濕法廠先后兩次發(fā)生含銅酸性溶液滲漏，造成汀江重大水污染事故，直接經(jīng)濟損失達3187.71萬元人民幣。

　　同年7月16日18時20分左右，大連新港至中石油大連保稅油庫輸油管線在油輪卸油作業(yè)時發(fā)生閃爆，引發(fā)管線內(nèi)原油起火，致上萬噸油入海，創(chuàng)下中國海上溢油事故之最。截至7月29日，大連市海洋與漁業(yè)局共回收海上溢油計11227噸。

　　眼下，上述兩件重大水污染事件對當(dāng)?shù)氐挠绊懭栽诔掷m(xù)。

　　“我國經(jīng)濟增長方式粗放，人口不斷增加，水資源短缺現(xiàn)象嚴(yán)重，水環(huán)境惡化趨勢加劇，經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境保護出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象?！彼畬ｍ楊I(lǐng)導(dǎo)小組指出，未來15年，我國人口將繼續(xù)增加，經(jīng)濟總量將再翻兩番，資源、能源消耗持續(xù)增長，水環(huán)境保護工作面臨的壓力越來越大，水將繼續(xù)成為制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸。

　　事實上，據(jù)環(huán)保部專家介紹，我國開展水污染治理的歷史并不短。

　　我國自上世紀(jì)70年代后期就引入了環(huán)境容量概念，并開展了環(huán)境容量科技攻關(guān)研究，在環(huán)境容量基礎(chǔ)理論和應(yīng)用方面取得了許多研究成果，實行了目標(biāo)總量控制制度，COD和氨氮先后于“九五”和“十五”期間被列入目標(biāo)總量控制考核目標(biāo)。

　　“九五”和“十五”期間，國家還編制了“三河”（遼河、海河、淮河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池)水污染防治規(guī)劃，開展了水環(huán)境功能區(qū)劃等方面的研究工作。在此基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)開展了水污染物總量控制，試行了水污染物排放許可證制度，為流域水污染控制提供了技術(shù)支持。

　　水專項領(lǐng)導(dǎo)小組介紹，目前全國已有2289個環(huán)境監(jiān)測站，國家、省級環(huán)境監(jiān)測站和部分發(fā)達城市環(huán)境監(jiān)測站具備了常規(guī)監(jiān)測、有機物監(jiān)測及應(yīng)對一般突發(fā)性污染事故監(jiān)測的能力，初步形成了水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，為水環(huán)境管理與決策提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

　　近年來，我國在“三河三湖”以及相關(guān)重點流域開展了流域水污染控制綜合管理和水環(huán)境監(jiān)控方面的研究與示范工作并積累了一定的經(jīng)驗。在流域水環(huán)境質(zhì)量模擬、水環(huán)境容量計算、污染負荷總量分配、水環(huán)境承載力定量評價和行業(yè)污染治理技術(shù)等方面也形成了大量的研究成果，積累了豐富的經(jīng)驗。

　　但據(jù)環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院工程師陳巖等人介紹，我國水污染防治規(guī)劃在實施過程中，存在著機構(gòu)設(shè)置、法規(guī)約束、規(guī)劃體系等方面的不足。

　　“斷面水質(zhì)”是常常與公眾見面的字眼。但陳巖介紹，目前我國的斷面設(shè)置、監(jiān)測指標(biāo)、自動化運行的水平不足，造成考核對區(qū)域責(zé)任認定不清，特征污染情況考核不明，連續(xù)水質(zhì)監(jiān)測不足。

　　“十一五”期間，水污染防治“十一五”專項規(guī)劃被國家列為頭號環(huán)保項目。但據(jù)環(huán)保部會同發(fā)改委、監(jiān)察部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部等有關(guān)部門的調(diào)查，水污染防治“十一五”專項規(guī)劃，由于資金到位情況不理想，約六成項目未完成，143個項目尚未啟動。

　　環(huán)境保護部新聞發(fā)言人陶德田曾對外透露，列入“十一五”重點流域水污染防治規(guī)劃的1834個治污項目中，已完成（含調(diào)試）773個，占42.1%；在建500個，占27.3%；前期準(zhǔn)備418個，占22.8%；未啟動143個，占7.8%。

　　“規(guī)劃項目投資缺口較大?！碧盏绿镎f。據(jù)統(tǒng)計，水污染防治“十一五”專項規(guī)劃實際完成投資437.5億元，占“十一五”規(guī)劃總投資的37.7%。其中，海河流域項目進展較快，三峽庫區(qū)及其上游項目進展較慢；21個省區(qū)市中，河南、山東等地項目完成情況較好，完成率在60%以上；內(nèi)蒙古、湖北、重慶等地項目完成率不足20%。

　　據(jù)財政部財政科研所的統(tǒng)計，自20世紀(jì)80年代以來，全國環(huán)境保護投資雖在不斷增長，但與經(jīng)濟總量相比仍顯不足?！鞍宋濉逼陂g，我國環(huán)境污染治理投資的絕對量和相對比重指標(biāo)都沒有完成計劃目標(biāo)；“九五”期間環(huán)境保護規(guī)劃投資總額為4500億元，占GDP的1.3%，而實際環(huán)境保護投資卻只有3600億元，比規(guī)劃數(shù)少了900億元，只占同期GDP的0.93%，比規(guī)劃數(shù)低了0.37個百分點；“十五”期間我國環(huán)境保護投資總額為8399.3億元，只占同期GDP的1.19%。

　　而具體到水污染防治方面，“十五”期間水污染治理投資計劃為2700億元，由于籌措渠道不暢，資金到位比較晚，治污工程建設(shè)滯后，以至于難以達到水污染防治的目標(biāo)。

　　財政部財政科研所所長蘇明舉例說，按照水污染防治“十五”計劃的投資安排，淮河、遼河流域應(yīng)分別投入255.9億元和188.4億元，但一直到“十五”末期時，兩個流域還分別有111.3億元和124.4億元沒有落實，占應(yīng)投資金的43.5%和66.1%。長期的歷史欠賬，加上新的資金規(guī)劃難以有效落實，導(dǎo)致水環(huán)境保護嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展。

　　三階段推進水專項

　　“從技術(shù)和管理角度上看，關(guān)鍵是建立起科學(xué)的水環(huán)境基準(zhǔn)，這是制定水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、評價水體狀態(tài)的依據(jù)?！彼畬ｍ椉夹g(shù)總工程師、中國工程院院士孟偉說，到目前為止，我國尚未系統(tǒng)開展水環(huán)境基準(zhǔn)方法學(xué)方面的研究，更缺乏適合我國國情的水環(huán)境基準(zhǔn)，建立中國水環(huán)境基準(zhǔn)制定方法成為當(dāng)務(wù)之急。

　　記者了解到，根據(jù)水專項確定的目標(biāo)，國家已經(jīng)明確了三個階段實施的具體內(nèi)容：

　　第一階段，“十一五”目標(biāo)。針對我國流域（區(qū)域）水污染特征和重點流域水污染防治規(guī)劃實施，通過技術(shù)研發(fā)與綜合示范，體現(xiàn)科技創(chuàng)新的引導(dǎo)作用，并初步建立我國流域水環(huán)境管理技術(shù)體系和水污染控制與治理技術(shù)體系。

　　第二階段，“十二五”目標(biāo)。突破水體“減負修復(fù)”關(guān)鍵技術(shù)，形成水環(huán)境“監(jiān)控業(yè)務(wù)化運行”成套技術(shù)與管理示范，支撐示范流域水質(zhì)明顯改善；全面提升我國水環(huán)境科技研發(fā)能力；全面提升流域水污染控制與治理技術(shù)水平和流域水環(huán)境監(jiān)控能力；確保示范流域污染物排放總量得到有效削減、水環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善、飲用水安全得到有效保障，促進流域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

　　第三階段，“十三五”目標(biāo)。突破流域水環(huán)境“綜合調(diào)控”成套關(guān)鍵技術(shù)，建立國家水環(huán)境“監(jiān)控預(yù)警平臺”，保障我國流域水環(huán)境安全。建立系列化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的流域（區(qū)域）水污染防治綜合管理、水污染控制和飲用水安全保障技術(shù)體系，并全面推廣實施；開展流域水環(huán)境修復(fù)研究，促使不同流域水環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，飲用水安全技術(shù)保障能力顯著提高，形成流域水環(huán)境監(jiān)控、預(yù)警和綜合管理業(yè)務(wù)化運行成套技術(shù)。

　　水專項領(lǐng)導(dǎo)小組介紹，水專項屬公益性很強的綜合項目，除了具有顯著的環(huán)境效益、社會效益之外，同樣也會產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益。

　　水專項的直接經(jīng)濟效益體現(xiàn)在促進水污染物削減、提高水污染治理投入的實效、水體質(zhì)量改善、城市水循環(huán)系統(tǒng)科學(xué)化、節(jié)水和污水資源化、飲用水安全等多個層面。間接經(jīng)濟效益包括因項目實施帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展而創(chuàng)造的經(jīng)濟效益。

　　據(jù)水專項領(lǐng)導(dǎo)小組測算，我國由于環(huán)境污染造成的經(jīng)濟損失高達國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的30%，相當(dāng)于每年損失4萬億元。按照2006年全國用水經(jīng)濟的統(tǒng)計結(jié)果，每立方米用水可以產(chǎn)生176元的GDP，2005年全國廢水排放總量達524.5億噸；水專項項目實施并發(fā)揮帶動作用后，即使按1%廢水可用于經(jīng)濟發(fā)展的最保守估計，每年所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益也在1000億元以上。可見，水專項產(chǎn)生的經(jīng)濟效益遠大于其實際投資概算額，經(jīng)濟可行性顯著。

　　資金投入與管理整合

　　針對水污染防治存在的資金不足的問題，在22日召開的“中國水污染控制戰(zhàn)略與政策創(chuàng)新研討會”上，蘇明表示，“十二五”期間，國家將鼓勵社會資本參與水環(huán)境保護，推行水環(huán)境保護公債制度和排污稅費改革，形成水環(huán)境保護比較穩(wěn)定的投資來源渠道。

　　蘇明指出，水環(huán)境保護的投融資機制應(yīng)該與市場經(jīng)濟體制相協(xié)調(diào)，并主要依靠市場化手段解決融資問題，這是公認的趨勢也已為實踐所證明。

　　蘇明說，我國原政策設(shè)定的傳統(tǒng)融資渠道在逐漸萎縮，而水環(huán)境保護的市場化融資渠道未能有效形成。目前，我國城市污水處理設(shè)施建設(shè)的投資主體仍然是各級政府，其資金主要來源于城市建設(shè)維護稅、地方財政撥款和征收的污水處理費。

　　“在市場化改革進程中，政府自始至終應(yīng)起主導(dǎo)作用。但需要強調(diào)的是，政府主導(dǎo)不等于政府建設(shè)、政府運營、政府提供，而應(yīng)是政府規(guī)劃、企業(yè)生產(chǎn)、政府采購、保障供給?！比珖ど搪?lián)環(huán)境商會秘書長駱建華此前在接受《第一財經(jīng)日報》記者采訪時表示，這就要求政府應(yīng)積極引入市場機制，充分發(fā)揮市場在提升服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量方面的先導(dǎo)作用，充分發(fā)揮企業(yè)在市政公用行業(yè)投資、建設(shè)和運營中的主體作用。

　　駱建華認為，在水務(wù)行業(yè)下一步改革中，能否給予外資、民營水務(wù)企業(yè)平等競爭權(quán)利，已經(jīng)不僅僅是關(guān)乎民營企業(yè)本身發(fā)展的問題，而是關(guān)系到整個行業(yè)健康有序發(fā)展的問題。

　　蘇明透露，“十二五”期間，國家將建立財政直接投入的穩(wěn)定增長機制，完善水環(huán)境保護稅費政策，并開征生態(tài)環(huán)境保護新稅種。努力拓寬投融資渠道，建立和完善政府引導(dǎo)、企業(yè)支持、社會參與的多元化融資格局。推動國有資本經(jīng)營預(yù)算改革，將部分國有資本收益用于水環(huán)境保護投資。

　　在加強水環(huán)境保護領(lǐng)域的制度創(chuàng)新和信貸支持方面，蘇明表示，國家將積極探索水環(huán)境保護領(lǐng)域的資產(chǎn)證券化，積極推動信托產(chǎn)品創(chuàng)新，鼓勵民間資本特別是風(fēng)險投資進入環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

　　除了資金方面的支持外，管理體制的創(chuàng)新也是“十二五”治水能否收到成效的關(guān)鍵。

　　在“中國水污染控制戰(zhàn)略與政策創(chuàng)新研討會”上，財政部財政科學(xué)研究所綜合室副主任劉軍民認為，目前水環(huán)境、水資源管理體制方面存在著行政分割、分而治之的弊端，割裂水體統(tǒng)一和綜合的自然屬性，影響了水環(huán)境和水資源保護成效。

　　他建議，以環(huán)境保護部門作為水環(huán)境與水資源綜合管理的部門。根據(jù)這項建議，在中央一級，環(huán)保部現(xiàn)有的污染控制司水環(huán)境管理處、飲用水源保護處、重點流域環(huán)境保護處以及水利部水資源管理司將合并為環(huán)保部水務(wù)司或者由環(huán)保部代管的國家水務(wù)局，對內(nèi)陸地區(qū)的地表水與地下水實施統(tǒng)一管理。在地方，將各級人民政府的水行政主管部門的水資源管理機構(gòu)、建設(shè)部門的城市污水處理機構(gòu)，劃歸給環(huán)境保護主管部門。

　　劉軍民解釋說，目前在政府部門間的水環(huán)境保護職責(zé)分工上，呈現(xiàn)著“多龍治水”的格局，除環(huán)保部、水利部外，國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等多個部門也涉及到水環(huán)境行政管理。

　　同時，國家還實行行政區(qū)劃管理與按流域管理相結(jié)合的制度，除了地方各級政府的水利部門與環(huán)境部門對水進行管理之外，水利部還在全國設(shè)立了長江、黃河等7個水利委員會和太湖流域管理局，在這7個流域管理機構(gòu)之下，又設(shè)置了由水利部和環(huán)保部雙重管理的流域水資源保護局。

　　劉軍民說，目前突出的問題是環(huán)保部與水利部門的職權(quán)范圍存在較大的交叉。環(huán)保部主管制訂水資源保護規(guī)劃、水污染防治規(guī)劃，水利部門主管制訂水資源保護規(guī)劃，由于水資源具有不同于其他自然資源的整體性和系統(tǒng)性，這幾類規(guī)劃間不可避免地存在著重合。

　　此外，環(huán)保部與水利部各自擁有一套水環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，這兩個監(jiān)測系統(tǒng)在實際運行中各自為政，存在著嚴(yán)重的重復(fù)監(jiān)測現(xiàn)象，浪費了寶貴的行政資源，而且由于水文站和環(huán)境監(jiān)測站的數(shù)據(jù)不一致，在協(xié)調(diào)跨地區(qū)行政糾紛時，很難結(jié)合運用這些數(shù)據(jù)。

　　劉軍民還建議，完善統(tǒng)管部門與分管部門之間的協(xié)調(diào)機制，建立一個水務(wù)方面的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)如水務(wù)委員會，由環(huán)保部與分管部門參加，定期舉行聯(lián)席會議。將現(xiàn)有的流域管理機構(gòu)從事業(yè)單位升格為環(huán)保部的派出機構(gòu)，加強對這些機構(gòu)的統(tǒng)一管理。同時完善水環(huán)境保護的市場機制，包括水資源定價制度、排污權(quán)交易制度等。