十幾年的治理，數(shù)十億甚至上百億的投入，但為什么如同十年治淮，收效甚微？眾多研究認(rèn)為，治污體制不改，花更多的錢可能也是枉然——從兩院院士，到世界銀行，都在尋找中國污水治理的破解之道。
藍藻又來了
十幾年的治理，數(shù)十億甚至上百億的投入，但為什么如同十年治淮，收效甚微？
7月，安徽巢湖、云南滇池，觸目驚心的藍藻又來了。
眾多研究認(rèn)為，治污體制不改，花更多的錢可能也是枉然——從兩院院士，到世界銀行，都在尋找中國污水治理的破解之道。
藍藻又“卷土重來”了。
進入7月，巢湖西半湖藍藻出現(xiàn)較大面積集聚，氣象衛(wèi)星最新遙感圖片顯示，3處較大的藍藻集聚面積就約達33平方公里。
近期滇池也發(fā)生藍藻集聚情況。“藍藻是滇池水依然污染的表征和提示。”綠色昆明環(huán)保組織負責(zé)人梅念蜀告訴記者，他們正策劃每月組織市民觀察、探訪入滇的河道，監(jiān)督滇池環(huán)境。
滇池生態(tài)所工作人員何風(fēng)根據(jù)以往的情況判斷，7月份進入藍藻大規(guī)模爆發(fā)期，受水質(zhì)、風(fēng)力風(fēng)向和湖流影響，藍藻嚴(yán)重聚集區(qū)主要在滇池北部水域。
截止到2006年，耗時14年的滇池治理行動，累計耗資45.5億元?！笆晃濉逼陂g，國家將投入92億治理滇池，目前已完成投資29.7億元人民幣。經(jīng)過數(shù)年的努力，滇池治理雖取得了階段性成果，但效果并不盡如人意。
如此的困境，早已不是孤立的現(xiàn)象，十年治淮不見成效及其新產(chǎn)生的社會負面影響即可說明這一點。
中國環(huán)保部2009年6月4日發(fā)布的《2008年中國環(huán)境狀況公報》顯示：地表水污染依然嚴(yán)重。長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河等七大水系中近一半河段嚴(yán)重污染，尤其是淮河、海河、松花江、遼河、長江中下游以及珠江三角洲等工業(yè)比較發(fā)達地區(qū)。河流的城市段污染明顯，小河重于大河，北方重于南方。
在監(jiān)測營養(yǎng)狀態(tài)的26個湖泊(水庫)中，呈富營養(yǎng)狀態(tài)的湖(庫)占46.2％，富營養(yǎng)化問題突出。
而“地平線下的資源”——地下水，污染也正在擴大，淺層地下水大部分已經(jīng)被污染，大城市周邊非常地嚴(yán)重。地下水污染呈現(xiàn)出由點向面演化、由東部向西部擴展、由城市向農(nóng)村蔓延、由局部向區(qū)域擴散的趨勢，污染物成分則由無機向有機發(fā)展?！皣彝度氲腻X并不少了，但還是沒有抓到要害?！敝袊刭|(zhì)大學(xué)沈照理教授認(rèn)為，體制的問題是水污染治理瓶頸，只有實實在在地抓才能抓出成果來。
一位不愿透露姓名的學(xué)者認(rèn)為，在我國保護環(huán)境資源、防治環(huán)境污染的現(xiàn)實中，“權(quán)力部門化，部門利益化，利益?zhèn)€人化”即是一種典型的表現(xiàn)。
在中國，各個部委各自分管水資源的某一方面，比如說水利部主要負責(zé)水量的調(diào)度，國家環(huán)保部主要負責(zé)水污染的治理，農(nóng)業(yè)部主要負責(zé)水生生物的保護，而林業(yè)局則主要負責(zé)濕地資源的保護，這樣就造成了利益上的沖突和管理上的漏洞，還有責(zé)任上的不明晰，故被戲稱為“九龍治水”?！皣姨罅?，國家各個部委之間要分工協(xié)作相互協(xié)調(diào)，齊抓共管，或許大家都沒有管，另外在抓的時候要切實合理，明明做不到的指標(biāo)不要去提。”在南京大學(xué)地球科學(xué)系博士生導(dǎo)師、中國科學(xué)院院士薛禹群看來，水資源作為一個整體自然生態(tài)系統(tǒng)，是相互聯(lián)系、相互依賴的，人為地把它分割開，勢必造成整個鏈條的斷裂。
滇池治污的病根
“滇池治污要取得大的突破，惟有從體制問題下手?！钡岢毓芾砭C合執(zhí)法局一位官員曾對媒體坦言，迅速厘清職能主管部門的關(guān)系，已是當(dāng)務(wù)之急。
2004年，為了提高治理效率，避免多頭執(zhí)法，滇池管理局成立了綜合執(zhí)法局。滇池管理局是牽頭治污之“龍”，然而，它卻沒有實施綜合治理的應(yīng)有權(quán)力。注入滇池的入湖河道共計70多條，記者在滇管局網(wǎng)站上發(fā)現(xiàn)，納入滇管局監(jiān)管的入湖河道只有35條。
“我們對入湖河流的執(zhí)法管理屬于末端執(zhí)法，大量的源頭違法行為得不到及時查處?！币晃徊辉敢馔嘎缎彰牡峁芫止賳T對南方周末記者說。
滇池管理局綜合執(zhí)法總隊辦公室主任吳朝陽告訴南方周末記者，他們正在研究實施《創(chuàng)新執(zhí)法理念》課題，試圖從事前監(jiān)督入手，和企業(yè)進行培訓(xùn)、簽訂協(xié)議來以擺脫執(zhí)法的困境。
300平方公里水面、163公里湖岸線，綜合執(zhí)法局的執(zhí)法隊伍卻僅有40人，劃入滇管綜合執(zhí)法的范圍相當(dāng)有限，大量位于源頭的違法行為難以查處，執(zhí)法存在空檔。
“滇池管理局當(dāng)初的定位就是，希望成為一個把解決與滇池問題有關(guān)的所有部門的主要職能通過集成和整合，從而發(fā)揮綜合管理作用的機構(gòu)。”云南大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院副院長段昌群認(rèn)為，目前看來，滇管局發(fā)揮的作用并不十分順暢，賦予的功能和對它的賦權(quán)是不對稱的。因為它和其他的市局級別是一樣的，沒有形成一種節(jié)制的關(guān)系，這樣它就無法協(xié)調(diào)各個部門。
顯然，由滇管局“一龍牽頭治水，各部門配合協(xié)作，全民參與”的制度設(shè)計存在缺陷?！拔覀儑宜械暮?、河、海的水環(huán)境治理，都存在著嚴(yán)重的制度建設(shè)缺陷的問題，好的制度建設(shè)和一個強有力的管理部門毫無疑問是治理好湖泊的最重要的支撐條件之一?！蓖瑫r是《滇池流域面源污染調(diào)查與系統(tǒng)研究工程示范》課題首席專家的段昌群對南方周末記者說。
一份由云南大學(xué)、浙江大學(xué)聯(lián)合參與的調(diào)查組出具的咨詢報告指出，在滇池環(huán)境保護工作中，滇池流域的各有關(guān)行政部門的角色是雙重的：一方面，它們是行政管理的主體；另一方面，它們又是滇池環(huán)境保護行政管理的客體。調(diào)查組發(fā)現(xiàn)，行政職能部門在保護滇池時存在著保護部門利益的現(xiàn)象，當(dāng)一些部門利益與滇池環(huán)境保護的整體利益發(fā)生沖突時，有時會從維護自身利益的立場出發(fā)，從而發(fā)生回避法律所規(guī)定的義務(wù)和推卸責(zé)任的現(xiàn)象。
“各吹各的號，各唱各的調(diào)”是目前多頭管水體制的典型產(chǎn)物。一位水利部門干部說，在華北一個嚴(yán)重缺水的城市，城建部門每年要收取約2000萬元的水資源費，但多數(shù)資金并未用到水利上，而是花在了城市建設(shè)上。
“缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，資源使用也比較分散，各搞一套，這樣一來，要統(tǒng)一治理起來難度就很大?！敝袊h(huán)境監(jiān)測總站研究員魏復(fù)盛院士曾對媒體表示，“九龍治水”漏洞比較多，責(zé)任也不夠明確。
向臭水溝砸下340億
與滇池治污難相似，廣州河涌治污已有十個年頭，投資約17.4億，共整治河涌69條，但市區(qū)河涌水質(zhì)始終沒有得到根本性的改善。
2008年底，廣州市市長張廣寧在加快污水治理和河涌整治工作會議上表示，要舉全市之力治水，確保在2010年6月底前使全市水環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)，2010年7月請各區(qū)的書記區(qū)長到自己轄區(qū)內(nèi)選一條河涌去游泳。
今年，廣州要投資340億元，完成廣州中心城區(qū)主要河涌的整治。隨著亞運會的臨近，廣州市政府治理河涌的承諾也越發(fā)受到公眾關(guān)注。
人們滿懷著期待：在炎熱的天氣里，河涌不會繼續(xù)有惡臭，甚至有人期待著涌里會出現(xiàn)生命——比如魚。
但是，一些學(xué)者和廣州市民也充滿疑慮，治水治污從來都不存在技術(shù)障礙，它是行政的問題，是相關(guān)政策落入各級行政系統(tǒng)后的現(xiàn)實反應(yīng)問題，是政府內(nèi)部對待治水的協(xié)調(diào)與協(xié)作問題。
該如何防止“龍多作旱”？去年初，在廣州治水機制發(fā)展進程中具有里程碑意義的廣州市水務(wù)局掛牌成立。
廣州市水務(wù)局在整合水利、供水、排水三大行業(yè)的同時，還將歸并城鄉(xiāng)防汛、供水、排水和污水處理、地下水管理、計劃用水和節(jié)約用水五大職能。改革目的也非常明確：“希望通過體制的創(chuàng)新破解治水難題?！睆V州治水的格局實現(xiàn)了“由多個部門治水，變成一個部門牽頭，多個部門配合的形式”。
這亦是魏復(fù)盛院士贊成的做法，讓水務(wù)局統(tǒng)管起來，從供水、排水、水治理、生態(tài)環(huán)境保護等都由它主要負責(zé)。如此可優(yōu)化資源配置，減少九龍治水之困。
但水務(wù)局整治污染半年來，廣州123條河涌整治僅完成2條。
治污規(guī)劃能否按計劃實現(xiàn)，將檢驗這一制度能否突破管理困局。
世界銀行的建議
今年初，世界銀行在北京發(fā)布了《解決中國水稀缺：關(guān)于水資源管理若干問題的建議》的報告。
報告主要作者之一、世界銀行高級環(huán)境專家謝劍說，“中國現(xiàn)有許多經(jīng)濟可行的技術(shù)方案，可用以提高水資源的利用效率，減少水污染，從而促進其水資源問題的解決。但是，由于中國水管理體制薄弱，這些方案的采納和實施程度很有限。”
報告建議，根據(jù)世界其他國家的經(jīng)驗，中國應(yīng)改進各級政府的體制安排，采用多種經(jīng)濟和行政手段以支持更加廣泛地實施這些技術(shù)方案。改革國家一級的政府機構(gòu)，以實行更綜合和協(xié)調(diào)有效的水資源管理。
世界銀行建議中提出了多種選擇方案。
一是成立國家水資源委員會，作為領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國性涉水事務(wù)的最高政府機構(gòu)。該委員會應(yīng)由總理或一位副總理擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，成員包括目前涉及水資源管理的中央各個部門的負責(zé)人。其主要職責(zé)是指導(dǎo)制訂國家水戰(zhàn)略和政策，審批關(guān)于水資源開發(fā)、分配和利用的長期規(guī)劃，協(xié)調(diào)所有的涉水部門以避免各個部門出臺的政策不一致甚至相互沖突。該委員會是負責(zé)制定水政策的高層機構(gòu)，很類似于新設(shè)立的由總理領(lǐng)導(dǎo)的國家能源委員會。
二是將目前由不同部門（即水利部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部等）分別負責(zé)的主要涉水職能加以合并，組建一個大部，以對水量和水質(zhì)、地表水和地下水、水資源保護利用和水環(huán)境保護實行統(tǒng)一管理。
院士聯(lián)名呼吁完善治水法律
“有效的水治理系統(tǒng)必須建立在健全的法律基礎(chǔ)之上。”《中國水危機》一書的作者馬軍說，中國水資源管理法律框架的有效性并不如意，全國范圍內(nèi)水污染日益嚴(yán)重便是證明。
與他一起發(fā)出呼吁的還有關(guān)注地下水污染的院士：袁道先、薛禹群、傅家謨、鄭度、汪集旸、林學(xué)鈺。他們聯(lián)名呼吁，西南地區(qū)地下水污染日趨嚴(yán)重，還沒有引起地方政府的重視，他們認(rèn)為，現(xiàn)階段還存在著法律制度不完善的問題，現(xiàn)有法律框架的覆蓋面仍然有限。例如，如何避免農(nóng)田中的化肥、農(nóng)藥對地下河的污染，則屬于法律還無明確規(guī)定的問題；而世界銀行的報告中認(rèn)為，中國水污染防治法要求國家建立和完善水環(huán)境生態(tài)保護的補償機制，但目前沒有就此制定全國性的法律法規(guī)；中國也沒有就水權(quán)及其交易出臺專門的法律或法規(guī)。
現(xiàn)在，中國水資源管理法律方面存在的主要不足和需要改進的領(lǐng)域包括：
相關(guān)機制和程序缺乏?，F(xiàn)行法律法規(guī)通常關(guān)注的只是各種原則而缺乏保障法律執(zhí)行所需要的各種機制和程序，例如監(jiān)督、監(jiān)測、報告、評估以及對違法行為的懲處等。
法律條款不明晰甚至相互抵觸。有些法律規(guī)定不明確。例如，水法沒有明確界定地方政府和流域管理機構(gòu)的權(quán)限。這種法律條款的不明晰造成權(quán)力真空，削弱了法律制度的有效性。
世界銀行的報告中建議，流域管理委員會應(yīng)加強和重組。應(yīng)在水法和其他法律法規(guī)中增加具體條款，為這些流域管理委員會規(guī)定法律地位、明確其權(quán)力和職責(zé)。
中國現(xiàn)有的七大流域管理機構(gòu)是水利部的下屬單位，其中的六個流域委員會并不是真正的“委員會”，它們沒有足夠的權(quán)力，也沒有地方政府的代表，所以應(yīng)該予以重組。短期內(nèi)，作為代表中央政府的機構(gòu)，流域管理機構(gòu)可以考慮吸納環(huán)保部的代表參與其中。從長遠來看，這些機構(gòu)應(yīng)該獨立于水利部，直接向國務(wù)院負責(zé)。其領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)該既有中央政府的代表也有相關(guān)省市政府的代表，以確保整個流域水資源管理的責(zé)任性適當(dāng)合理。
