——國家環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長 楊朝飛

在4月1日的2008城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，國家環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長楊朝飛分析了當(dāng)前我國水環(huán)境形勢，并介紹了環(huán)保部門和其他部門的有關(guān)政策舉措。以下稿件根據(jù)其現(xiàn)場講話整理（未經(jīng)本人審核）。

我今天參加會(huì)議，看到這么多人關(guān)心城市的水業(yè)非常受感動(dòng)。根據(jù)會(huì)議的安排，我將把全國的水環(huán)境形勢和一些環(huán)保的對(duì)策，給大家做一下概括性的介紹。

今年3月份在政府工作報(bào)告中，溫家寶總理講，在“十一五”期間環(huán)境保護(hù)兩項(xiàng)約束性指標(biāo)出現(xiàn)了歷史性的轉(zhuǎn)折。07年和06年相比，全國二氧化硫排放量下降了4.66%，化學(xué)需氧量排放量下降了3.14%?；瘜W(xué)需氧量的下降和在座同志的努力是分不開的。全國城市的污水處理率上升很快，從01年的36%到07年的60%，從這點(diǎn)來看，中國在世界范圍內(nèi)也已算是城市污水處理率提高比較快的國家。

在去年十七大政府工作報(bào)告上，胡錦濤總書記肯定了五年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，此外他還講到當(dāng)前存在的很多問題，其中第一個(gè)問題就是我國的經(jīng)濟(jì)增長所付出的資源環(huán)境代價(jià)過大，這是在黨的會(huì)議上第一次講經(jīng)濟(jì)增長環(huán)境資源代價(jià)過大的問題。

當(dāng)前水環(huán)境特點(diǎn)

當(dāng)前水環(huán)境總的形勢還是比較嚴(yán)峻的，它有幾個(gè)特點(diǎn)，第一方面，它呈現(xiàn)了一個(gè)復(fù)合型的特點(diǎn)，就是點(diǎn)源與面源并存，各種新舊污染與二次污染相結(jié)合等。

流經(jīng)城市的河段普遍受到了污染，全國有3/4的湖泊出現(xiàn)富營養(yǎng)化，據(jù)環(huán)保部門的監(jiān)測，28%的大江大河屬于六類，即水體失去了使用能力。 從七大流域的情況看，海河污染、遼河污染、淮河污染都比較嚴(yán)重，相對(duì)來講，長江和珠江的情況比較好一點(diǎn)。再來看看湖泊，從70年代到80年代，到2000年，再到去年，湖泊的富營養(yǎng)化面積急劇上升，增長較快。對(duì)于海洋，由監(jiān)測結(jié)果表明，水質(zhì)為四類和劣四類的海水比例占到了全部海水的24.3%，約為整體的1/4。

目前我們國家已進(jìn)入了污染事故的高發(fā)期，主要表現(xiàn)在：第一、隱患突出。一些老企業(yè)設(shè)備年久失修，所以設(shè)備不安全的問題還比較普遍。第二、近年來一些地方又建了一批不符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)。第三、污染物的種類日趨復(fù)雜。另外，許多環(huán)境隱患都位于像人口稠密區(qū)或飲用水源區(qū)等城市敏感區(qū)內(nèi)。

第二方面法制薄弱，一些企業(yè)存在超標(biāo)排放的問題，一些地方政府出臺(tái)土政策妨礙執(zhí)法，一些監(jiān)管部門監(jiān)管不到位。

第三個(gè)方面是政府應(yīng)對(duì)的能力滯后，應(yīng)急機(jī)制不完善，信息報(bào)到不及時(shí)，檢測能力低下。所以現(xiàn)在是進(jìn)入了污染事故的高發(fā)期。2005年11月，中石油的吉化雙苯廠的爆炸就說明了這個(gè)問題。去年5月29號(hào)太湖藍(lán)藻爆發(fā)，湖水基本上都是綠色的。2007年兩會(huì)期間，新華網(wǎng)開展了大型專題調(diào)查，超過90%的網(wǎng)民認(rèn)為，當(dāng)前我國的環(huán)境形勢嚴(yán)峻，環(huán)保工作極其緊迫，刻不容緩。去年人代會(huì)之后，國務(wù)院召開了節(jié)能減排工作電視電話會(huì)議，溫家寶總理要求把節(jié)能減排作為宏觀調(diào)控的重點(diǎn)，作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式的突破口和重要抓手。隨后國務(wù)院成立了節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組，溫家寶總理任組長，領(lǐng)導(dǎo)小組的任務(wù)主要有三條：第一、部署、監(jiān)督節(jié)能減排情況。第二、審議年度節(jié)能減排工作安排。第三、協(xié)調(diào)解決工作中的重大問題。

節(jié)能減排問題

去年6月份國務(wù)院又印發(fā)了《節(jié)能減排綜合性工作方案》，提出了45條有關(guān)節(jié)能減排的政策性措施。去年7月26號(hào)政治局召開會(huì)議，提出要著力控制高耗能、高排放和產(chǎn)能過剩行業(yè)的盲目擴(kuò)張，努力緩解投資增長過快、信貸投放過多，外包順差過大的矛盾，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段控制污染企業(yè)是大勢所趨。

在十七的報(bào)告中，總書記提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的新目標(biāo)，到2020年要實(shí)現(xiàn)人均GDP翻兩番，但這次黨代會(huì)提出的翻兩番的目標(biāo)，設(shè)計(jì)了一個(gè)非常嚴(yán)格的前提，這個(gè)前提就是在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、降低消耗保護(hù)環(huán)境的前提下實(shí)現(xiàn)翻兩番，這個(gè)前提是在以往會(huì)議的文件中從來沒有談到過的。十七大對(duì)環(huán)境保護(hù)提出了三條具體的要求：第一、主要污染物要得到有效控制。第二、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。第三、生態(tài)文明觀念在全社會(huì)牢固樹立。

“十一五”有關(guān)水環(huán)境的目標(biāo)主要有以下幾個(gè)方面：

第一，化學(xué)需氧量的排放總量減少10%。第二，城市都要建設(shè)污水處理設(shè)施。第三，城市污水處理率不低于70%。第四，城市污水處理能力達(dá)到1億噸/日。去年11月國務(wù)院批準(zhǔn)了節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測及考核的實(shí)施方案，在去年11月舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又提出了有關(guān)抓好節(jié)能減排的幾項(xiàng)措施，會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)必須完善政策法規(guī)強(qiáng)化激勵(lì)和約束機(jī)制，運(yùn)用法律手段促進(jìn)節(jié)能減排，增強(qiáng)法規(guī)的可操作性，加大懲戒力度，出臺(tái)有利于節(jié)能減排的價(jià)格、財(cái)稅、金融等激勵(lì)政策，降低節(jié)能環(huán)保成本。

在今年的政府工作報(bào)告中，溫家寶總理講，今年是完成十一五節(jié)能減排目標(biāo)關(guān)鍵的一年，要加大攻堅(jiān)力度?？偫碓谡劯愫煤暧^調(diào)控的時(shí)候講到，宏觀調(diào)控與市場機(jī)制都是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的組成部分；總理在談實(shí)行從緊的貨幣政策時(shí)講到，要嚴(yán)格執(zhí)行貸款條件，控制中長期貸款增長，特別要嚴(yán)格控制高耗能高排放企業(yè)和產(chǎn)能過剩企業(yè)的貸款；總理在談推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的時(shí)候講到，要堅(jiān)決控制高耗能、高排放和產(chǎn)生過剩行業(yè)盲目投資和重復(fù)建設(shè)的情況；總理在談加大節(jié)能減排力度時(shí)講到，要落實(shí)電力、鋼鐵、水泥、煤炭、造紙等行業(yè)，淘汰落后生產(chǎn)能力計(jì)劃，建立淘汰落后產(chǎn)能退出機(jī)制，完善關(guān)閉企業(yè)的配套政策措施，加強(qiáng)這些行業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)能力的建設(shè)；總理在談提高開放型經(jīng)濟(jì)水平時(shí)講到，要加快轉(zhuǎn)變外貿(mào)發(fā)展的方式，優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)，限制和禁止高耗能、高排放和部分資源性外資項(xiàng)目，糾正招商引資中的違法違規(guī)做法。

有關(guān)節(jié)能減排的措施概括起來四大方面：

第一、結(jié)構(gòu)減排。

第二、工程減排、

第三、管理減排。

第四、政策減排。

結(jié)構(gòu)減排主要是對(duì)12個(gè)高耗能、高污染行業(yè)建立退出機(jī)制，到2010年底前完成強(qiáng)制淘汰或關(guān)閉落后工藝設(shè)備。

工程減排，從水的方面來講，主要是建設(shè)污水處理廠，解決城市污水處理設(shè)施的基礎(chǔ)性建設(shè)和推行城鎮(zhèn)污水處理廠和重點(diǎn)污染企業(yè)的在線監(jiān)測系統(tǒng)。

管理減排，一是加強(qiáng)執(zhí)法；二是控制水污染物的排放總量。新建的項(xiàng)目和已有的污染源都必須符合污染物總量控制的要求，未完成的地區(qū)要實(shí)行區(qū)域限批。同時(shí)嚴(yán)格控制有毒、有害污染物的排放，凡是向河流排放重金屬、持久性有機(jī)污染物的企業(yè)要依法實(shí)施強(qiáng)制生產(chǎn)審核。

去年環(huán)?？偩謱?shí)行了第一次區(qū)域和行業(yè)限批，首批受到限批的有四大城市，唐山、呂梁、萊蕪、六盤水。今年3月，全國人大又修改了《水污染防治法》，這次修改又從立法的角度加大了對(duì)違法排污行為的打擊力度，里面有幾個(gè)特別重要的改進(jìn)，第一、嚴(yán)懲私設(shè)暗管偷排。第二、對(duì)個(gè)人違法的情況，處年度收入50%的罰款。第三、對(duì)超標(biāo)排污可處排污費(fèi)5倍的罰款。第四、水環(huán)保目標(biāo)納入地方政府政績考核。第五、對(duì)超總量地區(qū)實(shí)行“區(qū)域限批”。第六、賦予環(huán)保部門限產(chǎn)、限排、停產(chǎn)整治的權(quán)利。第七、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

創(chuàng)新環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策：信貸、稅收、收費(fèi)、保險(xiǎn)、證券、貿(mào)易、生態(tài)補(bǔ)償。

去年7月環(huán)?？偩趾椭袊嗣胥y行銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了一個(gè)重要文件——《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規(guī)，防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》，這個(gè)文件發(fā)布之后，在社會(huì)上引起了很大反響。目前全國有20多個(gè)省市出臺(tái)了實(shí)施方案，5家大型銀行發(fā)放支持節(jié)能減排的貸款近1000多億元。對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的項(xiàng)目，對(duì)減排技改的項(xiàng)目也增加了貸款，同時(shí)收回一些不符合產(chǎn)業(yè)政策企業(yè)的貸款。其中，工商銀行建立了信貸環(huán)保一票否決制；開發(fā)銀行建立了節(jié)能減排的專項(xiàng)貸款300多億元。此外，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)去年連續(xù)印發(fā)了關(guān)于節(jié)能減排的一系列技術(shù)政策。像山西省關(guān)停了1200多個(gè)違法企業(yè)和設(shè)施，節(jié)省運(yùn)力3000萬噸，節(jié)電10億度，減少銀行信貸損失23億元。06年山西省全省經(jīng)濟(jì)增長11.5%，二氧化硫的排放量削減了11.5%。

下一步我們還要繼續(xù)深化綠色信貸，繼續(xù)實(shí)行有利于環(huán)境保護(hù)的稅收政策。第一、對(duì)污染產(chǎn)品和排污行為開征環(huán)境稅。第二、對(duì)落后生產(chǎn)工藝征收消費(fèi)稅。第三、取消雙高產(chǎn)品出口退稅。第四、減免環(huán)保設(shè)備增值稅。第五、對(duì)環(huán)境違法企業(yè)取消稅收優(yōu)惠。第六、繼續(xù)研究所得稅、生態(tài)稅。

去年發(fā)布了第一批節(jié)能減排的雙高名錄，共包括26個(gè)商品編碼、50余種產(chǎn)品。2007年產(chǎn)品出口率下半年與上半年相比下降了40%，經(jīng)國家論證，出口率下降部分的產(chǎn)品正是國內(nèi)生產(chǎn)的重污染產(chǎn)品。取消此部分產(chǎn)品的出口退稅后，其生產(chǎn)量明顯下降。今年1月1號(hào)我們又向財(cái)政部門通報(bào)了140多種雙高產(chǎn)品。

關(guān)于環(huán)境收費(fèi)，一是二氧化硫排放收費(fèi)提高，二是城市垃圾在實(shí)行收費(fèi)。

另外還有一個(gè)政策在實(shí)行，這就是環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。由于我們國家現(xiàn)在已進(jìn)入污染事故的高發(fā)期，且環(huán)境問題的成因又非常復(fù)雜，單靠環(huán)保部門來監(jiān)管力量是不夠的，所以現(xiàn)在實(shí)行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。此政策的實(shí)行存在以下優(yōu)勢：第一、可以分散企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。第二、可以提高企業(yè)防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的能力。第三、及時(shí)救助污染受害者。第四、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。第五、減輕政府和社會(huì)負(fù)擔(dān)。

去年環(huán)境保護(hù)部和保監(jiān)會(huì)對(duì)化工行業(yè)和危險(xiǎn)品運(yùn)輸行業(yè)進(jìn)行了調(diào)研，準(zhǔn)備今后要開展一些試點(diǎn)，試點(diǎn)主要在包括儲(chǔ)存運(yùn)輸危險(xiǎn)的企業(yè)、容易發(fā)生危險(xiǎn)事故的企業(yè)、危險(xiǎn)廢物的處理企業(yè)、垃圾填埋廠、污水處理廠和工業(yè)園區(qū)六個(gè)方面。

同時(shí)環(huán)境保護(hù)部和證監(jiān)會(huì)推行了綠色證券政策。07年對(duì)重污染行業(yè)上市企業(yè)進(jìn)行環(huán)保核查；08年發(fā)布了一個(gè)指導(dǎo)性意見，同時(shí)完成了對(duì)38家公司的上市環(huán)保核查，結(jié)果表明有14家企業(yè)存在環(huán)境違法行為，最后被禁止上市。同時(shí)還對(duì)一些已經(jīng)上市的企業(yè)的環(huán)境違法行為進(jìn)行了暴光，最后導(dǎo)致其股票貶值。所以經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，去年在證券方面，組織不達(dá)標(biāo)企業(yè)股市狀況不佳。

同時(shí)我們還推行了綠色貿(mào)易。去年貿(mào)易部和環(huán)保部門聯(lián)合發(fā)布了一個(gè)政策，關(guān)于加強(qiáng)出口企業(yè)環(huán)境監(jiān)管的通知，在這個(gè)通知中有一條非常重要的規(guī)定，這就是對(duì)環(huán)保違法企業(yè)要終止一到三年從事對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)，在一些重污染行業(yè)還在實(shí)行企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度。

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償制度，現(xiàn)在環(huán)保財(cái)政和發(fā)改委正在推行流域生態(tài)補(bǔ)償、資源開發(fā)補(bǔ)償制度，浙江、福建、江西等開展試點(diǎn)，江蘇省圍繞污染減排也在開展試點(diǎn)。

提問及回答

提問：水業(yè)市場化改革引入了民間資本，例如政府與水業(yè)投資公司簽訂的BOT合同，民間投資企業(yè)遇到了拖欠費(fèi)的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致污水處理廠不能正常運(yùn)營，或者陷入癱瘓，請問對(duì)于這種現(xiàn)象，國家是否有相應(yīng)的對(duì)策或解決的辦法和打算？

楊朝飛：這個(gè)問題屬于建設(shè)部的管轄范圍。我也聽說過，有一些城市的政府對(duì)污水處理廠有拖欠資金的情況，所以導(dǎo)致其無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。我們下一步可以配合建設(shè)部門開展一些調(diào)研，把這些問題進(jìn)行一下梳理。從國家來講，這個(gè)錢必須要給，而且國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)已明確提出來，污水處理收費(fèi)不低于8毛，保證污水處理廠在微利保本的情況下運(yùn)營。

提問：環(huán)保總局在我們國家環(huán)保治理上做了大量的工作，為了應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)已經(jīng)升格為環(huán)境部。有人認(rèn)為環(huán)?？偩诌^去在違法處治上做的還不夠，比如說廈門PX項(xiàng)目，由于老百姓的反對(duì)，已經(jīng)被取消了；之外青島市已經(jīng)建設(shè)了一個(gè)PX項(xiàng)目，老百姓有非常大的意見。對(duì)此，環(huán)保部門表示，項(xiàng)目建設(shè)和區(qū)域定位是相矛盾的。像這種情況，環(huán)保部門有沒有能力來處理，以及環(huán)保部門將采取什么措施或支持或改變這種狀況？

楊朝飛：去年6月1號(hào)廈門引發(fā)了一起大規(guī)模的群眾游行，實(shí)際上就是反對(duì)廈門的PX項(xiàng)目。廈門PX項(xiàng)目是一個(gè)化工項(xiàng)目，總投資100多億，這個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營可以對(duì)廈門經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮重大的作用。這個(gè)項(xiàng)目論證有兩年多的時(shí)間，但是公布后，百姓不接受，社會(huì)上對(duì)這個(gè)現(xiàn)象的議論頗多。

這是一個(gè)非常復(fù)雜的事件，有的人認(rèn)為是公共環(huán)保意識(shí)提高了，而我說中國公民的環(huán)境意識(shí)還沒達(dá)到在政府不同意的情況下，為了環(huán)保而上街游行的程度。問題實(shí)際出在PX項(xiàng)目上。嚴(yán)格講，PX項(xiàng)目要和市區(qū)有一個(gè)很遠(yuǎn)的隔離帶，這被稱作是安全防護(hù)區(qū)，它可以保證即使發(fā)生最大的污染事故，污染物也不會(huì)對(duì)市區(qū)造成影響。實(shí)際上廈門原來在城市規(guī)劃中，所規(guī)定的這個(gè)化工的工業(yè)園區(qū)有一個(gè)很遼闊的隔離帶。此外，這個(gè)項(xiàng)目是世界上最先進(jìn)的技術(shù)，能夠達(dá)到零排放。但是大家共同擔(dān)心的就是如果要發(fā)生了安全事故怎么辦？盡管隔離帶會(huì)有效地防止在發(fā)生巨大事故的時(shí)候?qū)Τ鞘兴鶚?gòu)成影響，但是在論證的兩年期間，開發(fā)商們在金錢利益的引誘下，在隔離帶的土地上開始建住宅，而城市政府沒有把好關(guān)。當(dāng)PX項(xiàng)目一出臺(tái)，居民的住房價(jià)值和開發(fā)商的資產(chǎn)大幅度縮水，于是就出現(xiàn)了混亂的局面。

這個(gè)事件我認(rèn)為，第一、老百姓環(huán)境意識(shí)比過去高了。以前要建一個(gè)廠，老百姓不聞不問，現(xiàn)在知道有污染問題了。第二、城市利益的格局由于建設(shè)企業(yè)和規(guī)劃不當(dāng)發(fā)生了變化。使得部分人的利益受到了影響，于是引起騷動(dòng)。

實(shí)際上很多基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)對(duì)老百姓的利益格局會(huì)產(chǎn)生很大的問題。很多時(shí)候由于利益格局問題處理不好，城市規(guī)劃沒有做好，城市補(bǔ)償沒有做好，最后有可能引發(fā)一些事件。所以，城市規(guī)劃一定要嚴(yán)格把關(guān)，不能隨意改變規(guī)劃。改變規(guī)劃會(huì)取得城市基礎(chǔ)設(shè)施短期內(nèi)的快速發(fā)展，但是它帶來的長期隱患最終是要爆發(fā)的。廈門事件矛盾的起因是什么，政府的右手是要開發(fā)房地產(chǎn)，左手是要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，最后兩只手打起來。所以說城市很多群體性事件都是由規(guī)劃被政府隨個(gè)人意志的改變產(chǎn)生的。