在江蘇和浙江兩省的先行實踐之后，要真正把排污權(quán)推到遏制污染的“舞臺”中央，或許仍將面臨多種制度考驗

地處長江三角洲的浙江嘉興，東接上海、北鄰蘇州、西連杭州，被稱為“金三角”的中心。作為中國民營經(jīng)濟發(fā)軔之地的嘉興，人均GDP已經(jīng)突破5000美元大關(guān)。嘉興市下轄的五個縣(縣級市)，都位列全國百強縣前30名。

光環(huán)的背后代價也是沉重的。穿境而過的大運河，最能理解這種無奈：占整個嘉興水資源75%的上游來水，常年處于V類與劣V類水質(zhì)之間，根本無法飲用；偌大一個常住人口超過400萬的地級城市，甚至沒有一個合格的飲用水源。

“嘉興的環(huán)境容量十分有限，自凈能力很差；對污染物的總量控制，將是嘉興繼續(xù)發(fā)展的前提?！币呀?jīng)深深體味到這種無奈的嘉興市環(huán)保局副局長沈躍平，在接受《財經(jīng)》記者采訪時對此毫不諱言。

如今，沈的另外一個新身份，或許能給這個城市擺脫污染之困帶來一些曙光。

11月10日，沈躍平兼任國內(nèi)首個排污權(quán)交易平臺——嘉興市排污權(quán)儲備交易中心的主任。

在這里，污染企業(yè)可以購買、儲存、甚至出租各自的排污權(quán)額度，化學(xué)需氧量(COD)和二氧化硫這兩種主要污染物被首先列入可交易標(biāo)的。

就在11月初，其相鄰省份江蘇，也在太湖流域推出了國內(nèi)首份排污權(quán)有償使用的“價格單”。從2008年1月1日起，COD排污權(quán)作為代表稀缺資源的一種商品，將正式進入該地區(qū)所有企業(yè)的成本核算體系和財務(wù)報表。

幾乎在一夜之間，“排污權(quán)”就從夢想照進了現(xiàn)實中間。但它能在市場激勵的大旗下，為中國真正走向污染控制殺出一條“血路”么？

告別“免費午餐”

排污權(quán)交易(tradable permit)，是指在控制污染物排放總量的前提下，允許各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量。這種基于市場激勵的制度設(shè)計，被廣泛認(rèn)為可以有效地實現(xiàn)全社會總的污染治理成本最小化和產(chǎn)值的最大化。

這一制度的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)，在很多人看來，最早可以追溯到1960年著名經(jīng)濟學(xué)家科斯(Ronald H. Coase)發(fā)表在《法與經(jīng)濟學(xué)期刊》上的“社會成本問題”一文。但這一制度公認(rèn)的設(shè)計者，則是另外一位美國經(jīng)濟學(xué)家戴爾斯(J. H. Dales)，他在1968年出版的《污染、財富與價格》一書中，首次系統(tǒng)地闡述了這一概念。

進入20世紀(jì)70年代，隨著環(huán)境問題在歐美成為關(guān)注的焦點，對這一理念的研究逐步深入和系統(tǒng)化。到了1976年，美國國家環(huán)保局開始將其用于大氣污染及河流污染源的治理。

1990年，美國通過的《清潔空氣法修正案》中，把酸雨(二氧化硫)的控制放在一個突出的位置。也正是在控制二氧化硫排放上，排污權(quán)交易(cap and trade)模式取得了巨大的成功。

美國環(huán)保協(xié)會中國項目主任張建宇在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，在實施排污權(quán)交易后，美國最主要的排放大戶——電力行業(yè)二氧化硫排放削減量，大大超過預(yù)定目標(biāo)。

根據(jù)美國環(huán)保局(EPA)的統(tǒng)計，到2006年，美國二氧化硫的排放量比1990年下降了630萬噸，首次下降到1000萬噸以下，相當(dāng)于下降了四成。從1994年到2005年間，二氧化硫排污權(quán)交易累計完成了4.3萬件；而2004年的減排成本只有20多億美元，僅相當(dāng)于當(dāng)初預(yù)測值的三分之一。

排污權(quán)交易之所以能夠起到降低減排成本的作用，原理十分簡單：不同行業(yè)或者企業(yè)，降低單位污染物排放的成本是不同的；如果把排放額度看成可交易商品，成本不同就會產(chǎn)生相應(yīng)的交易供應(yīng)和需求。因而，在一個完善的市場上，減排效率最高的企業(yè)就會成為最主要的“供應(yīng)者”，從而降低了全社會的污染治理成本。

在中國，整個排污制度則經(jīng)過了一個漫長而復(fù)雜的演變過程。早在1984年，《中華人民共和國水污染法》中就規(guī)定，直接或間接排放污染物的企事業(yè)單位，需要向環(huán)保主管部門申報登記；1989年，國務(wù)院又進一步批準(zhǔn)了污染排放許可證制度。

與申報登記相比，許可證制度的進步之處在于，環(huán)保部門對申請排污單位的排污與否和多少，擁有審查批準(zhǔn)的權(quán)力，并可定期監(jiān)督檢查。遺憾的是，由于環(huán)保部門的相對弱勢，據(jù)《財經(jīng)》記者了解，許可證制度至今并未在全國得到有效執(zhí)行。

在2003年7月1日之前，只有超標(biāo)排放污染物的企業(yè)才需交納一定數(shù)額的排污費。之后，隨著新的《排污費征收使用管理條例》的實施，所有排污企業(yè)都需繳納一定數(shù)額的排污費。但這一費用，僅僅是用于抵消污水處理的實際成本，外部環(huán)境成本仍然沒有被計入。江蘇省環(huán)保廳政策法規(guī)處處長季丙賢就對《財經(jīng)》記者承認(rèn)，這相當(dāng)于國家無償分配給排放污染物的權(quán)力，“只要濃度達標(biāo)、總量不超，可以敞開來用”。

隨著中國環(huán)境形勢不斷惡化，排污權(quán)交易逐漸引起了業(yè)內(nèi)人士的廣泛關(guān)注。

早在20世紀(jì)80年代末90年代初，中國就在上海率先嘗試大氣污染控制方面的排污權(quán)交易試點工作。2001年9月，美國環(huán)保協(xié)會以及江蘇省南通市環(huán)保局，更是共同促成了中國首例二氧化硫排放權(quán)交易的完成。

2002年3月，國家環(huán)境保護總局正式下發(fā)“環(huán)辦函[2002]51號文”，決定與美國環(huán)保協(xié)會一起，在山東省、山西省、江蘇省、河南省、上海市、天津市、柳州市以及中國華能集團公司，開展“推動中國二氧化硫排放總量控制及排污交易政策實施的研究項目”(簡稱“4+3+1”項目)。

嘉興實踐

在國家環(huán)?？偩汁h(huán)境規(guī)劃院總工程師王金南看來，之前這些排污權(quán)交易試點，與其說是交易，不如說是“交換”更為合適。

他對《財經(jīng)》記者解釋說，如果兩家企業(yè)需要交易排污指標(biāo)，還得由環(huán)保部門牽線，交易成本往往較高。而排污權(quán)交易的目的，恰恰是要降低整個社會的總量控制成本。只有建立這樣的一個公共交易平臺，才能減少交易成本；同時，也才能夠在交易形成真正反映市場需求和真正環(huán)境成本的價格信號。在這個方向上，嘉興無疑邁出了重要一步。

11月1日開始實施的《嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法(試行)》明確規(guī)定，今后該市凡是有COD和二氧化硫兩項主要污染物排放的新建項目，其排污指標(biāo)必須通過嘉興市排污權(quán)儲備交易中心的交易平臺購買，否則不予通過環(huán)保審批。

根據(jù)公布的排污權(quán)交易流程，排污權(quán)出讓方須先向該中心提交出讓申請，中心受理后再委托環(huán)保部門審核確認(rèn)；然后，中心將與出讓方簽訂出讓合同，并支付交易款項。在排污權(quán)需求方向中心提交申購預(yù)約后，交易中心進行初審；待需求方收到環(huán)保部門的環(huán)評批復(fù)后，交易中心即與需求方簽訂轉(zhuǎn)讓合同，并收取交易款項。

在11月10日舉行的簽約儀式上，嘉興市共有15家企業(yè)進入儲備交易中心設(shè)在會場的交易臺進行排污權(quán)交易。其中6家企業(yè)共出讓了每年126噸COD、492噸二氧化硫的指標(biāo)；而作為買方的9家企業(yè)，則共計申購了每年79噸COD、475噸二氧化硫的指標(biāo)。

由于中心剛剛開始運行，其交易價格，是由浙江清華長三角研究院測算得出的。根據(jù)對紡織、印染、化工、制革、造紙等幾個高能耗、重污染產(chǎn)業(yè)的工程投資、人工、污水處理費等的測算，這五大行業(yè)的COD價格被定在為8萬元／噸，二氧化硫價格則被定為2萬元／噸。

同時，為了削減排污總量，并通過交易平臺這個杠桿來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、控制大型污染企業(yè)進入，嘉興市環(huán)保局副局長沈躍平對《財經(jīng)》記者表示，新上馬或者擴充的化工、醫(yī)藥、制革、印染、造紙等重點水污染企業(yè)，需購買相當(dāng)于其實際新增排污量1.5倍的排污額度。

細(xì)心者會留意到，根據(jù)嘉興市的規(guī)定，在今年11月1日前獲得的排污權(quán)指標(biāo)，環(huán)保部門認(rèn)可企業(yè)可以無償占有；而任何新建、改建、擴建的新增排污量，則必須來自于現(xiàn)有企業(yè)的減排余額。

沈在接受《財經(jīng)》記者采訪時承認(rèn)，這或許對于新建企業(yè)并不公平，但在操作中的確“避免了在現(xiàn)有企業(yè)間重新洗牌的麻煩”。

實際上，排污權(quán)的初始分配是一個國際性難題。美國環(huán)保局就曾表示，在這個方面，沒有完美的選擇：不管是像嘉興一樣按照企業(yè)的歷史或者現(xiàn)有排污總量來分配指標(biāo)，或者按照企業(yè)的產(chǎn)量、能源消耗量來分配指標(biāo)，都不可能讓市場中所有的主體滿意——前者操作起來更加簡便，但顯然對現(xiàn)存的企業(yè)有利；后者程序更加復(fù)雜，但顯然對新興企業(yè)更有利。

江蘇路徑

對于嘉興所在的浙江省的近鄰江蘇來說，雖然還沒有建立自己的排污權(quán)交易平臺，但顯然已經(jīng)在嘗試另外一條路徑。

11月初，江蘇省環(huán)保廳正式宣布，從2008年1月1日起，在太湖流域開展主要水污染物排污權(quán)有償使用試點。試點范圍，為太湖流域內(nèi)的無錫市、常州市、蘇州市以及鎮(zhèn)江市的丹陽、句容和南京的高淳縣等；試點對象，則選擇重點監(jiān)控的266家排污企業(yè)。

根據(jù)試點方案，從2008年起，首先在太湖流域開始COD排污權(quán)有償使用試點；到2009年，再在太湖流域適時推進氨氮、總磷排污權(quán)有償使用試點，建成太湖流域的市級水排污權(quán)交易市場。

這就意味著，和嘉興的“新”“老”企業(yè)雙軌制不同，無論是現(xiàn)有的企業(yè)還是新增的企業(yè)，都必須為排污權(quán)而支付相應(yīng)的費用。目前江蘇省核定的排污企業(yè)購買COD排污權(quán)的初始價格，化工企業(yè)每千克COD定價為10.5元，印染企業(yè)為5.2元，造紙企業(yè)為1.8元，釀造企業(yè)為2.3元，其他企業(yè)為4.5元。

江蘇省環(huán)保廳政策法規(guī)處處長季丙賢告訴《財經(jīng)》記者，或許只有通過這種市場機制，才能讓企業(yè)真正了解環(huán)境本身也是非常有限的資源。

“福利分房時代，大家從來不關(guān)心房子精確的面積；但到了商品房時代，計算面積往往要精確到小數(shù)點后幾位。我們希望排污指標(biāo)的有效使用，也能達到一樣的效果?！彼a充說。

隨著“免費午餐”即將成為歷史，對于太湖流域的排污企業(yè)而言，以后將需要同時承擔(dān)排污指標(biāo)有償使用費和排污費兩筆費用；前者可以被看成是環(huán)境資源費，后者可以被視為治理補償費。舉例來說，一個購買了10噸COD指標(biāo)的企業(yè)，在支付10噸的指標(biāo)費后，還要按照實際排污量支付排污費。

國家環(huán)?？偩汁h(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心學(xué)術(shù)委員會主任胡濤在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，嘉興模式可以被做“祖父”(grandfathering)模式，排污權(quán)是從政府(祖父)那里繼承來的，但相互之間可以交易；而江蘇則可以被認(rèn)為是“拍賣”(auction)模式，誰出價高給誰——或許后者是更加市場化一些。

不過，在幫助嘉興環(huán)保局進行調(diào)研設(shè)計的浙江清華長三角研究院生態(tài)環(huán)境研究所教授田金平看來，嘉興模式雖然對于后來的企業(yè)欠公平，但是對于交易的快速推進比較有利。

“兩者孰優(yōu)孰劣，要運行一段時間后再看?！彼麑Α敦斀?jīng)》記者強調(diào)。

除了公平性的考問，嘉興模式面臨的另外一個困境，就是如何保證交易量。因為嘉興排污權(quán)的交易標(biāo)的，都來自新增減排量；要保證交易量的持續(xù)供給，就必須不斷有新增的減排量才行。一旦企業(yè)減排的空間越來越小，排污權(quán)市場交易是否會陷入難以為繼的狀況？

嘉興市環(huán)保局副局長、嘉興市排污權(quán)儲備交易中心主任沈躍平在接受《財經(jīng)》記者采訪時承認(rèn)，在第一天的集中簽約儀式后，“后來成交的項目并不多”。

或許是意識到了這個問題，田金平透露，待2008年正式啟動的全國污染源普查結(jié)束后，嘉興有可能對排污許可重新分配。

制度考驗

排污權(quán)交易的積極作用，在中國國內(nèi)也得到了不少經(jīng)濟學(xué)家的普遍認(rèn)同。然而，問題在于，如果缺乏強有力的制度保證，排污權(quán)有償使用和交易，會不會在執(zhí)行中很快“變形”？

從美國環(huán)保局實施二氧化硫控制項目的經(jīng)驗來看，排污量的監(jiān)測對于這一機制的成敗相當(dāng)重要。如果對于總量和排放量都缺乏嚴(yán)格和精確的控制和檢測手段，排污交易很可能形同虛設(shè)，排污許可證很可能演變成“排污通行證”。

美國環(huán)保協(xié)會中國項目負(fù)責(zé)人張建宇也對《財經(jīng)》記者表示，完整精確的排污信息是有效實現(xiàn)排污交易的關(guān)鍵。只有確保每個許可證與每噸排放量的對應(yīng)關(guān)系，許可證作為可交易商品的屬性才能存在。

“在線排污連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)是每個參加單位必須具備的基本硬件設(shè)施，且必須處于連續(xù)運作狀態(tài)?！彼麖娬{(diào)。

目前，嘉興市已經(jīng)被納入在線監(jiān)控的水污染源和大氣污染源，分別只有172個和47個，這些只是排污量達到一定規(guī)模的重點污染企業(yè)，而大多數(shù)中小污染企業(yè)尚未被納入監(jiān)控范圍。據(jù)嘉興市環(huán)境監(jiān)察支隊一位工作人員對《財經(jīng)》記者表示，他們每個月需要突擊檢查的企業(yè)就有450家，遠大于已經(jīng)在線監(jiān)控的企業(yè)數(shù)量。

“由于監(jiān)測儀器各方面的性能，包括準(zhǔn)確性、穩(wěn)定性還存在一定問題，只能作為參考。目前還是采取人工和機器相結(jié)合的方式，來監(jiān)測企業(yè)的污染狀況；對企業(yè)來說，造假還是比較容易?！彼忉屨f。

根據(jù)嘉興市今年制定的減排目標(biāo)，2007年全市需要削減COD大約5313噸、二氧化硫9812噸。以此推算，嘉興市全年的COD排放總量將為11.8萬噸，二氧化硫排放量為27.3萬噸。而已經(jīng)進入交易中心交易的減排量還只有幾百噸的規(guī)模，在整個排放總量中所占的比重仍然微乎其微，市場的流動性仍不足。

浙江省環(huán)保部門表示，2008年，將在一半以上的地級城市建立類似的排污權(quán)儲備交易中心。但在張建宇看來，排污權(quán)交易在中國還面臨著諸多問題：由于普遍技術(shù)水平較低和缺乏環(huán)保資金，減排的供應(yīng)方嚴(yán)重不足；大部分企業(yè)排污都處于超標(biāo)運行狀態(tài)，自顧尚且不暇，何來余力出售減排指標(biāo)？

當(dāng)然，他對《財經(jīng)》記者表示，更大的風(fēng)險仍來自制度層面：如果企業(yè)向環(huán)保部門“尋租”的成本，遠低于購買減排指標(biāo)的費用。這種設(shè)計，反而有可能進一步加劇“尋租腐敗”現(xiàn)象。

國家環(huán)?？偩汁h(huán)境規(guī)劃院總工程師王金南也對《財經(jīng)》記者坦言，要實現(xiàn)真正的排污權(quán)交易，還需要大量的政策、法規(guī)和技術(shù)支持。

畢竟，中國目前尚無全國性的排污權(quán)交易法規(guī)；而在美國，則已經(jīng)通過《清潔空氣法修正案》等，將其納入到了統(tǒng)一的法律框架之中。目前中國現(xiàn)有的技術(shù)支撐體系、市場信用體系等，也都存在缺陷。在政府監(jiān)管不到位和違法成本低廉的大環(huán)境下，能否真正促使企業(yè)去遵守約定，還都是一個未知數(shù)。