編者按：本文源自世行“解決中國(guó)水資源短缺”的分析、建議背景文章中的《干旱環(huán)境下的水資源管理：以色列的實(shí)踐及其對(duì)中國(guó)的啟示》。
中國(guó)水網(wǎng)消息，水資源管理的機(jī)構(gòu)組織與管理和決策文化有密切聯(lián)系。在以色列，盡管從歷史上看，農(nóng)業(yè)部在水政策制訂方面有很大權(quán)力，并且也一直扮演重要角色，但基礎(chǔ)設(shè)施部是負(fù)責(zé)水政策制訂的官方機(jī)構(gòu)。另外其他一些機(jī)構(gòu)也有些職責(zé)，如財(cái)政部、環(huán)境、衛(wèi)生、內(nèi)政、外交、國(guó)防、貿(mào)易和工業(yè)，以及旅游。對(duì)水系統(tǒng)的管理機(jī)關(guān)是水委員會(huì)，它設(shè)定水配置的規(guī)則。國(guó)有的麥克若特（Mekorot）供水公司負(fù)責(zé)向消費(fèi)者供水。水理事會(huì)代表消費(fèi)者。總理有國(guó)家和安全決策方面的職責(zé)，因此也直接或間接與水有關(guān)。
水資源領(lǐng)域的決策制訂和管理受到很多因素的影響，又最終影響資源的配置。管理受到特定利益集團(tuán)的很大影響，他們可能對(duì)政府施加壓力，例如，從理論上，水配置的第一優(yōu)先應(yīng)該是市民消費(fèi)，其次是工業(yè)，最后是農(nóng)業(yè)。但是，在實(shí)踐上，優(yōu)先可能變成農(nóng)業(yè)第一，市民第二，工業(yè)第三。更進(jìn)一步的，制訂和實(shí)施政策的各部門(mén)和實(shí)體本身就是利益集團(tuán)。
1 中央政府
國(guó)家層次上的機(jī)構(gòu)職責(zé)簡(jiǎn)單總結(jié)如下。
（1）基礎(chǔ)設(shè)施部
基礎(chǔ)設(shè)施部負(fù)責(zé)實(shí)施水法（1959），以及其它的水資源管理法律。為實(shí)施這些法，部長(zhǎng)可以頒布第二層次的法規(guī)，例如，對(duì)于水資源周?chē)Ｗo(hù)帶寬度和面積的規(guī)定、減少受到水耗竭威脅地區(qū)水的配置的規(guī)定，以及決定水的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格和供給方面的規(guī)定。
通過(guò)水法授予的權(quán)力，基礎(chǔ)設(shè)施部制訂了在漁場(chǎng)、花園、工廠、家禽養(yǎng)殖廠以及游泳池等地使用水資源的規(guī)定，此外還規(guī)范某些地區(qū)的水供應(yīng)和需求，建立最高水消費(fèi)限額和優(yōu)先序。它授權(quán)某個(gè)公司作為一個(gè)水管理機(jī)構(gòu)去規(guī)劃、建立和運(yùn)行水設(shè)施，并且，如果水管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有履行職責(zé)，可以對(duì)其采取措施。這個(gè)部還可以任命一些與水相關(guān)的機(jī)構(gòu)，如水規(guī)劃和消費(fèi)代表委員會(huì)。
基礎(chǔ)設(shè)施部還有權(quán)確定供水的費(fèi)率，包括麥克若特公司供水的費(fèi)率。根據(jù)地方管理機(jī)構(gòu)法（廢水）（1962），任何在地方管理機(jī)構(gòu)管轄范圍之外建立凈化和廢物去除設(shè)施都需要得到這個(gè)部的批準(zhǔn)（Goldman，1996）。
（2）農(nóng)業(yè)部
農(nóng)業(yè)部代表了最大的水消費(fèi)群體，也就是農(nóng)民（Soffer，2002）。由于水的稀缺，農(nóng)民與其他利益集團(tuán)之間必然存在著矛盾。農(nóng)業(yè)部的首要任務(wù)是為農(nóng)民提供價(jià)格最低、數(shù)量最大的水。這個(gè)部歷史上在水資源管理方面有很多職責(zé)，現(xiàn)在一部分轉(zhuǎn)移給了環(huán)境部。由于農(nóng)業(yè)部門(mén)在政治上的重要性，在一些關(guān)鍵決策方面，如部門(mén)間配置和其他水管理和政策方面，它仍然起著核心的角色。
（3）財(cái)政部
財(cái)政部為水資源管理提供預(yù)算。這個(gè)部一直反對(duì)建設(shè)高成本的海水淡化設(shè)施，但支持對(duì)農(nóng)民提高水價(jià)來(lái)節(jié)約和有效使用水（Zaslavsky，2001）。
（4）環(huán)境部
環(huán)境部負(fù)責(zé)防止水污染。這個(gè)部被授權(quán)頒布法規(guī)，禁止在特定區(qū)域建設(shè)污染設(shè)施、使用某些材料或生產(chǎn)工藝。涉及到的領(lǐng)域包括農(nóng)業(yè)耕作、施肥、生產(chǎn)、進(jìn)口、流通和銷(xiāo)售。
（5）健康部
衛(wèi)生部負(fù)責(zé)實(shí)施國(guó)家衛(wèi)生條例（1940）。為實(shí)施這個(gè)條例，這個(gè)部被授權(quán)頒布一些規(guī)定，如定義飲用水的衛(wèi)生質(zhì)量、確定水源的衛(wèi)生條件，并負(fù)責(zé)管理水系統(tǒng)的衛(wèi)生問(wèn)題。
為解決水的健康問(wèn)題，衛(wèi)生部任命一個(gè)職員作為“衛(wèi)生主管”，這個(gè)部可要求水資源的擁有者采取措施防止健康危害，或改進(jìn)水質(zhì)。
這個(gè)部還制訂了廢水和排放方面的法規(guī)，要求大的廢水產(chǎn)生者處理其廢水，以達(dá)到規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。衛(wèi)生部可以與農(nóng)業(yè)部一起，確定用于灌溉和其他目的的水的凈化程度要求。這個(gè)許可只授給那些證明已經(jīng)進(jìn)行了足夠凈化的水。這個(gè)部頒布法規(guī)禁止未經(jīng)衛(wèi)生部批準(zhǔn)的回用水用于農(nóng)業(yè)灌溉。污水可以用來(lái)對(duì)不用于人體使用的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品（如棉花），或用于工業(yè)原料的農(nóng)作物進(jìn)行灌溉（Goldman，1996）。
（6）內(nèi)政部
內(nèi)政部管理著地方管理機(jī)構(gòu)。通過(guò)控制其預(yù)算，這個(gè)部監(jiān)督地方管理機(jī)構(gòu)的水和廢水方面的活動(dòng)。根據(jù)地方管理機(jī)構(gòu)法（廢水）（1962），這個(gè)部可以命令地方管理機(jī)構(gòu)安裝廢水設(shè)施。根據(jù)1959 年水法，農(nóng)業(yè)部必須與內(nèi)政部協(xié)商，獲得其批準(zhǔn)，來(lái)決定提供給地方管理機(jī)構(gòu)的水的水費(fèi)。
2、國(guó)營(yíng)麥克若特供水公司
麥克若特是以色列的國(guó)家水公司，它的目標(biāo)是建立一個(gè)國(guó)家的供水系統(tǒng)。它是根據(jù)1959 年水法成立的一個(gè)控制全國(guó)水系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)。作為國(guó)有公司，它在政府的監(jiān)督下獨(dú)立運(yùn)作，但附屬于基礎(chǔ)設(shè)施部和財(cái)政部。它為市民、農(nóng)民和工業(yè)提供大量供水。
這個(gè)公司現(xiàn)在提供大約65％的全國(guó)供水量，服務(wù)于4800 個(gè)消費(fèi)群體。在1998年，這個(gè)公司提供了15 億立方米左右的水，其中，約8 億立方米用于農(nóng)業(yè)，約9 千萬(wàn)立方米用于工業(yè)，大約6 億立方米用于居民消費(fèi)。
在財(cái)政方面，麥克若特公司占了大約80％的以色列水工業(yè)活動(dòng)的開(kāi)銷(xiāo)。由于輸水距離長(zhǎng)和可能需要泵到高地，成本相對(duì)比較高。而許多其他的地方協(xié)會(huì)和私人機(jī)構(gòu)能在地方上以比較低的價(jià)格供水。在過(guò)去，所有麥克若特公司的運(yùn)轉(zhuǎn)成本由消費(fèi)者和政府負(fù)擔(dān)，自1993 年起，水價(jià)不再由麥克若特公司控制，而是由政府決定。這改變了公司的活動(dòng)特點(diǎn)，迫使其更多的考慮商業(yè)效果。這導(dǎo)致了其能源效率的改進(jìn)、對(duì)水設(shè)施投資的顯著增加，以及對(duì)現(xiàn)有設(shè)備的更新。這個(gè)公司還被迫進(jìn)入新的領(lǐng)域，以拓展其商業(yè)多樣性。
但是，麥克若特公司仍然是唯一的在水資源領(lǐng)域有巨大財(cái)政和運(yùn)行能力的實(shí)體，它的權(quán)力很大。水協(xié)會(huì)和私人機(jī)構(gòu)是小的商業(yè)實(shí)體，財(cái)政能力有限。麥克若特公司在水供應(yīng)方面起著領(lǐng)導(dǎo)者的作用，它的運(yùn)行沒(méi)有很好的監(jiān)督。它的龐大強(qiáng)化了水資源管理的中央集權(quán)。
盡管有很多好的例子，說(shuō)明麥克若特公司如何與其他伙伴合作，以改進(jìn)水管理的效率，但它仍然在按照自己的路子發(fā)展，這可能與國(guó)家的水資源配置的效率和公平目標(biāo)不一致。它仍然在繼續(xù)拓展水資源領(lǐng)域的新方向，例如海水淡化，這將使得麥克若特公司的權(quán)力更大，這可能導(dǎo)致消費(fèi)者成本的增加。在1997 年，有建議說(shuō)，應(yīng)鼓勵(lì)其他私人實(shí)體和地方管理機(jī)構(gòu)進(jìn)入海水淡化領(lǐng)域。
3、其他與水有關(guān)的實(shí)體
（1）水協(xié)會(huì)和私人生產(chǎn)者
私人機(jī)構(gòu)的供水主要集中于北部的農(nóng)業(yè)供水，由區(qū)域水協(xié)會(huì)管理。在大多數(shù)情況下，這些協(xié)會(huì)屬于這些地區(qū)的農(nóng)民。這些協(xié)會(huì)可能獨(dú)立或與麥克若特公司聯(lián)合進(jìn)行供水或配置水資源。他們的財(cái)政能力有限，他們需要幫助來(lái)建立供水設(shè)施。更重要的是，他們沒(méi)有麥克若特公司過(guò)去那樣獲得貸款的途徑（Arlozorov，1997）。
（2）地方管理機(jī)構(gòu)
地方管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本地供水和廢水服務(wù)，確保當(dāng)?shù)鼐用窀端M(fèi)。
（3）水理事會(huì)
水理事會(huì)是個(gè)由政府任命的國(guó)家機(jī)構(gòu)，在很多水政策方面為基礎(chǔ)設(shè)施部提供建議。
在頒布二級(jí)法規(guī)之前，基礎(chǔ)設(shè)施部必須與這個(gè)理事會(huì)協(xié)商，特別是涉及到收費(fèi)的事情。這個(gè)理事會(huì)有大約30 人，包括來(lái)自農(nóng)業(yè)部、水委員會(huì)和其他政府部門(mén)的代表、消費(fèi)者、供應(yīng)商和生產(chǎn)者。這個(gè)理事會(huì)任命一個(gè)委員會(huì)來(lái)討論有關(guān)農(nóng)業(yè)水和其他水使用的事宜。
（4）規(guī)劃委員會(huì)
規(guī)劃委員會(huì)由農(nóng)業(yè)部任命，有11 個(gè)成員，其工作是考察水設(shè)施規(guī)劃。
（5）消費(fèi)者代表
它代表地區(qū)消費(fèi)者。它包括來(lái)自地方管理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、農(nóng)業(yè)以及工業(yè)組織的代表（Goldman，1996）。
（6）國(guó)家排水理事會(huì)
國(guó)家排水理事會(huì)為實(shí)施排水法的有關(guān)事務(wù)提供建議。這個(gè)理事會(huì)成員包括水委員會(huì)、8 個(gè)政府代表和12 個(gè)由部任命的成員、8 個(gè)代表農(nóng)業(yè)組織的人。每個(gè)排水區(qū)域有一個(gè)排水管理機(jī)構(gòu)，其主要成員是來(lái)自本排水區(qū)地方政府的代表（Goldman，1996）。
（7）河湖管理機(jī)構(gòu)
河湖管理機(jī)構(gòu)由下列幾類(lèi)成員構(gòu)成：第一類(lèi)包括代表這個(gè)地區(qū)河湖管理機(jī)構(gòu)的地方政府官員，第二類(lèi)包括使用河水的公司的代表，第三類(lèi)是其土地邊界跨越河流的財(cái)產(chǎn)擁有者的代表。河湖管理機(jī)構(gòu)有很多責(zé)任，第一，管理河流中水的利用，維護(hù)環(huán)境健康水位，確保有規(guī)律的排水；第二，管理河道，去除有害的可能污染河道的物質(zhì)，保護(hù)河流及其堤壩的自然景觀；第三，協(xié)調(diào)利益團(tuán)體間的水分配等。以色列現(xiàn)在有兩個(gè)河湖管理機(jī)構(gòu)（Goldman，1996）。
（8）農(nóng)民
在早期，農(nóng)民控制著水資源。水委員會(huì)也起源于農(nóng)業(yè)定居者。實(shí)際上，現(xiàn)在的情況變化不大，農(nóng)民仍在水資源配置中起重要角色。但是，由于干旱和水庫(kù)過(guò)度使用，對(duì)于現(xiàn)在和未來(lái)水短缺的關(guān)注，已經(jīng)變成了一個(gè)國(guó)家性問(wèn)題，有強(qiáng)烈的壓力要改變水資源管理的原則。
