由中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)、21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道、CCER主辦的21世紀(jì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)年會(huì)暨首屆21世紀(jì)城市發(fā)展論壇，于07年12月22日在北京嘉里中心舉行。搜狐財(cái)經(jīng)作為本次年會(huì)的獨(dú)家網(wǎng)絡(luò)媒體從現(xiàn)場(chǎng)發(fā)回如下精彩報(bào)道：

王金南（國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)）：

一、污染減排的現(xiàn)狀

對(duì)當(dāng)前的污染減排形勢(shì)，我有以下幾個(gè)判斷：

第一個(gè)判斷：污染減排是中國(guó)環(huán)境保護(hù)史上一項(xiàng)意義深遠(yuǎn)而且十分艱巨的任務(wù)。

節(jié)能減排是中國(guó)政府落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的一個(gè)重大舉措，是中國(guó)政府國(guó)家意志的一個(gè)體現(xiàn)，也是政府落實(shí)1992年聯(lián)合國(guó)提出來(lái)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略一個(gè)新的提升。目前污染減排工作已經(jīng)成為中國(guó)“十一五”環(huán)境保護(hù)工作的重中之重，污染減排任務(wù)十分艱巨。為什么？與脆弱的節(jié)能減排指標(biāo)相對(duì)的是強(qiáng)大有各種驅(qū)動(dòng)力驅(qū)動(dòng)的GDP增長(zhǎng)的預(yù)期指標(biāo)，一方面是很脆弱，另外一面是很強(qiáng)大，同時(shí)在減排工作中也存在很多制度性、體制性和政策性的障礙，另外一些目標(biāo)的邊界條件和當(dāng)初制定目標(biāo)時(shí)的情況有著巨大的差異。

從美國(guó)二氧化硫排放趨勢(shì)看，美國(guó)二氧化硫排放最高的是上個(gè)世紀(jì)80年代左右，大體上是2500萬(wàn)噸，跟我國(guó)目前的水平相當(dāng)，但是美國(guó)花了將近30年的時(shí)間減排到目前的1245萬(wàn)噸，目前我國(guó)要花30年左右的時(shí)間來(lái)解決，從國(guó)際上就可以看出這個(gè)問(wèn)題的艱巨性。

第二個(gè)判斷：污染減排本質(zhì)上是一個(gè)綜合的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治問(wèn)題。

污染程度是和人口增長(zhǎng)、GDP增長(zhǎng)密切相關(guān)的。我們通過(guò)公式推導(dǎo)可以發(fā)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)越快，就越不容易實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境負(fù)荷之間的脫鉤?；仡櫼幌隆笆濉逼陂gGDP的增長(zhǎng)率9.5%，能源需求彈性最高達(dá)到1.4%，“十五”期間五年原材料生產(chǎn)和消費(fèi)相當(dāng)于過(guò)去“八五”和“九五”的總和。環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)研究經(jīng)常討論的一個(gè)問(wèn)題，一般來(lái)說(shuō)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人均GDP的增加，環(huán)境污染會(huì)上升，環(huán)境負(fù)荷也會(huì)上升，但是到達(dá)一定水平以后污染負(fù)荷會(huì)下降，環(huán)境質(zhì)量會(huì)得到改善，一般稱之為庫(kù)茲涅茲拐點(diǎn)的出現(xiàn)。但是在中國(guó)這個(gè)拐點(diǎn)還沒(méi)有出現(xiàn)，目前來(lái)看污染還是隨著GDP的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。

為什么污染減排是一個(gè)政治問(wèn)題？因?yàn)槎趸?、化學(xué)需氧量、持久性有機(jī)污染物等等，對(duì)人類健康（包括生育方面）、社會(huì)穩(wěn)定都有很大影響，溫室氣體在最近和未來(lái)都是很嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。中國(guó)政府在巴厘島會(huì)議上向世界承諾，要實(shí)現(xiàn)20%的節(jié)能減排目標(biāo)。

第三個(gè)判斷：動(dòng)態(tài)削減任務(wù)遠(yuǎn)高于靜態(tài)削減任務(wù)，控制新增量是減排重點(diǎn)。

當(dāng)時(shí)中國(guó)政府提出節(jié)能減排問(wèn)題的時(shí)候，是存量的削減目標(biāo)，但是實(shí)際上GDP還在快速增長(zhǎng)，新增量這一塊是更大的問(wèn)題。根據(jù)我們的研究，假如GDP增長(zhǎng)10%，那么在“十一五”期間新增污染物如二氧化硫就有370萬(wàn)噸，需要總消費(fèi)量是670萬(wàn)噸，動(dòng)態(tài)的削減率就是把新增的370萬(wàn)噸削減掉，也就是削減了26%，比靜態(tài)削減10%高了16個(gè)百分點(diǎn)。同樣的道理COD動(dòng)態(tài)削減率是40%，比靜態(tài)削減率要高出30%，動(dòng)態(tài)削減量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于存量靜態(tài)的削減，一些地區(qū)沒(méi)有把這兩本帳搞清楚。

第四個(gè)判斷：實(shí)現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)對(duì)實(shí)現(xiàn)污染減排目標(biāo)至關(guān)重要。

假如GDP平均增長(zhǎng)10%，若完全依靠節(jié)能手段來(lái)實(shí)現(xiàn)二氧化硫減排，節(jié)能的程度要達(dá)到44%，現(xiàn)在卻連20%都達(dá)不到，所以光靠節(jié)能來(lái)完成二氧化硫的減排是不可能的。從單位GDP能耗對(duì)減排的影響看，在GDP10％的增速基礎(chǔ)上每增加一個(gè)百分點(diǎn)，二氧化硫排放量就要增加77萬(wàn)噸，化學(xué)需氧量排放量就要增加67萬(wàn)噸。

第五個(gè)判斷：減排方案尚不能精確保障目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

目前國(guó)務(wù)院制定了一個(gè)節(jié)能減排綜合性工作方案。分析來(lái)看，這個(gè)工作方案過(guò)分倚重火電廠脫硫工程。在化學(xué)需氧量上削減更是一場(chǎng)硬仗，新增城市污水日處理能力45000萬(wàn)噸，至少要新建、改建污水管道長(zhǎng)度16萬(wàn)多公里（2004年才是7.8萬(wàn)公里），如果沒(méi)有污水管道，建了污水處理廠也沒(méi)有用。同時(shí)污水處理廠的污泥也要得到重視，污泥沒(méi)有處理好，也沒(méi)有形成事實(shí)上的真正減排。

第六個(gè)判斷：投入不足正在成為制約減排的關(guān)鍵因素。

根據(jù)“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，全社會(huì)環(huán)境保護(hù)資金需求是15300億元，占同期GDP的1.35%，比十五期間7000億的環(huán)境保護(hù)資金需求要高，但是目前來(lái)看這個(gè)缺口還是很大。這里很重要的一點(diǎn)就是中央和地方污染減排事權(quán)財(cái)權(quán)劃分不清，財(cái)權(quán)上收得比較多，但是事權(quán)一般都往下推。這需要包括中央政府在內(nèi)的各級(jí)政府落實(shí)。

另一個(gè)問(wèn)題是現(xiàn)在環(huán)保投資也有很大的水分，比如“十五”期間統(tǒng)計(jì)的環(huán)境保護(hù)投資占GDP1.1%左右，但是扣除用于園林綠化、風(fēng)景名勝區(qū)、燃?xì)饧泄岬确侵挝圪M(fèi)用后，真正用于污水治理只占GDP的0.6%左右。

第七個(gè)判斷：減排工程能力與實(shí)際效果有比較大的差距。

現(xiàn)在，減排工程抓得比較多的是要建多少污水處理廠、要建多少脫硫裝置，但是這些設(shè)施建完以后能夠形成真正的減排，又涉及到相應(yīng)配套政策、監(jiān)督執(zhí)法是否到位等問(wèn)題。比如污水處理廠沒(méi)有相應(yīng)的管網(wǎng)和相應(yīng)的收費(fèi)支持只能在那“曬太陽(yáng)”。相對(duì)來(lái)說(shuō)化學(xué)需氧量削減政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如二氧化硫減排政策到位。市場(chǎng)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重影響脫硫工程質(zhì)量。本世紀(jì)初脫硫工程每千瓦1200元左右，現(xiàn)在市場(chǎng)上100元的都有，這些脫硫工程竣工之日有可能就變成了改造之日，帶來(lái)更大的浪費(fèi)。

治污設(shè)施長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)還缺乏配套政策，比如很多企業(yè)在利益驅(qū)使下建成減排裝置，但沒(méi)有強(qiáng)有力的監(jiān)督而不運(yùn)行；污水處理收費(fèi)政策和運(yùn)營(yíng)機(jī)制也不足以支持大規(guī)模的城市污水處理建設(shè)；還有的地方以市場(chǎng)化改革作為幌子逃避政府責(zé)任。市場(chǎng)化的問(wèn)題，在醫(yī)療、教育等公共領(lǐng)域上做的一些探討，每個(gè)人評(píng)價(jià)不一樣。但是在環(huán)保這個(gè)領(lǐng)域，至少中西部地區(qū)如果過(guò)多依賴于市場(chǎng)化手段的話，最后還是搞不起來(lái)，這個(gè)問(wèn)題也是要區(qū)別對(duì)待的。

總的判斷就是中國(guó)污染減排決心大，難度也很大，有希望，但是一個(gè)持久戰(zhàn)。

二、節(jié)能減排的持久戰(zhàn)

第一，要建立節(jié)能減排約束性指標(biāo)優(yōu)先考核質(zhì)量指標(biāo)。既然提出節(jié)能減排是約束性指標(biāo)，GDP增長(zhǎng)是預(yù)期性指標(biāo)，那么為什么在考核體系里不把節(jié)能減排作為一種約束性指標(biāo)呢？既然是約束性指標(biāo)，政府投入為什么沒(méi)有約束性的預(yù)算呢？既然是約束性的目標(biāo)指標(biāo)，為什么在政策方面沒(méi)有約束性的指標(biāo)，如明確提出COD收費(fèi)提高的標(biāo)準(zhǔn)。另外還需要在制度上建立發(fā)展改革資源和能源環(huán)保部門聯(lián)合一體化的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，現(xiàn)在光靠環(huán)保部門自己解決不了這個(gè)問(wèn)題，還需要考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等各個(gè)方面因素。

第二，確保環(huán)境和經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)性和可知性。加快改革財(cái)政、稅收、金融市場(chǎng)政策，使之與節(jié)能減排政策協(xié)調(diào)配合，形成調(diào)控合力；提高能源資源價(jià)格和減排收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)企業(yè)節(jié)能減排內(nèi)在動(dòng)力；建立基于總量控制的產(chǎn)業(yè)政策，逐步引入污染排放績(jī)效的管理方法。政府部門應(yīng)帶頭，身體力行做表率。政府有三只手，一只手是破壞環(huán)境，不少污染企業(yè)都是在政府批準(zhǔn)下招商過(guò)來(lái)的；第二只手是庇護(hù)破壞環(huán)境的手，老百姓去告破壞環(huán)境的企業(yè)，一些政府還要去保護(hù)；第三只手是政府身體力行地進(jìn)行節(jié)能減排的手。我覺(jué)得要把第一只手砍掉，讓第二只手縮回去，把第三只手光明正大地抬起來(lái)。

第三，實(shí)施強(qiáng)化前端和中端的全過(guò)程減排戰(zhàn)略。目前節(jié)能減排方案基本上落腳點(diǎn)偏重工程治理減排，其他如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、強(qiáng)化監(jiān)督管理減排等需要進(jìn)一步強(qiáng)化。但是從國(guó)際上看，大部分靠的都是能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整、能源效益的提高、技術(shù)進(jìn)步來(lái)減排，所以減排戰(zhàn)略重點(diǎn)也應(yīng)該有所調(diào)整，應(yīng)優(yōu)先控制資源能源消耗不受約束的增長(zhǎng)，控制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中不合理的污染物新增產(chǎn)生量。

第四，實(shí)施一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)事權(quán)減排責(zé)任制度。中央、地方政府的污染減排事權(quán)應(yīng)該根據(jù)中央、地方財(cái)稅分配體制進(jìn)行分配。節(jié)能減排是約束政府的剛性指標(biāo)，各級(jí)政府在減排方面的財(cái)政支出也必須像教育、衛(wèi)生、科技一樣作出剛性規(guī)定。2003年，美國(guó)、加拿大和瑞典等國(guó)家，中央或聯(lián)邦環(huán)保部門的預(yù)算支出占中央或聯(lián)邦政府總預(yù)算支出的比例分別為0.7％、0.5％和0.51％?？紤]到減排的特殊性和緊迫性，建議中央和地方政府財(cái)政今年開(kāi)始從新增財(cái)政收入中拿出5～10％支持減排。學(xué)習(xí)OECD國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，中央及地方建立專項(xiàng)資金，促進(jìn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第五，加快建立促進(jìn)減排的激勵(lì)和約束長(zhǎng)效機(jī)制。學(xué)習(xí)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建立中央財(cái)政城市污水處理周轉(zhuǎn)資金，實(shí)施排污權(quán)有償取得和排污交易，排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整應(yīng)該一步到位。環(huán)境資源價(jià)格改革和環(huán)境稅應(yīng)該盡快啟動(dòng)。最近環(huán)保總局配合國(guó)家稅務(wù)總局和財(cái)政部正在制定環(huán)境稅政策，但是我也擔(dān)心這項(xiàng)政策的制定，有可能被明年治理通貨膨脹的政策埋葬。

第六個(gè)，優(yōu)化二氧化硫減排方案，這是技術(shù)性的問(wèn)題。重點(diǎn)需要從煤炭的開(kāi)采、利用、消費(fèi)等全過(guò)程推進(jìn)二氧化硫的系統(tǒng)減排，加強(qiáng)脫硫設(shè)施監(jiān)管的全過(guò)程監(jiān)管，積極推進(jìn)火電廠脫硫石膏的綜合利用。

第七，盡快提高化學(xué)需氧量減排方案的可操作性。二氧化硫減排是與企業(yè)密切相關(guān)，特別是與電廠，化學(xué)需氧量削減是與城市政府職責(zé)特別相關(guān)，現(xiàn)在的情況是二氧化硫減排形勢(shì)比較好，化學(xué)需氧量的減排出現(xiàn)的問(wèn)題很大。

第八，提升環(huán)境監(jiān)管和綜合能力。強(qiáng)化污染減排數(shù)據(jù)的整合和動(dòng)態(tài)管理；強(qiáng)化在線監(jiān)測(cè)設(shè)備管理，充分發(fā)揮在線監(jiān)測(cè)作用；完善減排指標(biāo)體系，尤其是能力減排和實(shí)際減排指標(biāo)。

第九，從現(xiàn)在開(kāi)始應(yīng)該實(shí)施污染減排的五個(gè)轉(zhuǎn)變，即從單純注重污染物排放總量減排向總量減排與環(huán)境質(zhì)量改善相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變；從注重重點(diǎn)行業(yè)減排向全面削減的方向轉(zhuǎn)變（工業(yè)鍋爐、造紙、冶金、化工、建材）；從注重落實(shí)減排工程能力向注重減排工程質(zhì)量和減排實(shí)際效果方向轉(zhuǎn)變；從單一污染物總量控制向多種污染物總量的協(xié)同增效控制轉(zhuǎn)變；從注重依賴行政干預(yù)向更多地利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)效手段轉(zhuǎn)變。