關(guān)于《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法（草案）》的背景情況介紹 

　　一、基本情況

　　九十年代以來，本市在供水、供氣、污水處理、垃圾處理、公路、橋梁、隧道、城市軌道交通、公交運(yùn)營線路、電力等領(lǐng)域，實(shí)施特許經(jīng)營，進(jìn)行了大量的實(shí)踐活動。2004年5月1日，建設(shè)部以規(guī)章形式發(fā)布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對特許經(jīng)營的實(shí)踐起到了很大的指導(dǎo)作用。近年來，北京、新疆、深圳、天津、山西、貴州、合肥、成都等省市根據(jù)實(shí)踐情況，出臺了城市基礎(chǔ)設(shè)施或者市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的法規(guī)、規(guī)章。

　　城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營較為復(fù)雜，而對特許經(jīng)營的認(rèn)識尚需要一個過程。當(dāng)前本市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營主要存在如下幾個方面的問題：一是缺乏統(tǒng)一明確的制度規(guī)范。特許經(jīng)營項目設(shè)立、實(shí)施方案和操作程序等沒有統(tǒng)一、明確的規(guī)定，主管部門不明確，部門之間權(quán)限不清，在具體操作上不夠規(guī)范，透明度不夠。二是缺乏統(tǒng)籌平衡的工作機(jī)制。在具體操作中，主要由行業(yè)主管部門為主實(shí)施，對涉及城市規(guī)劃、投資回報、財政稅收、價格收費(fèi)、土地環(huán)保、利用外資、國資管理等共性的政策問題，相關(guān)部門之間的溝通協(xié)調(diào)和周密論證不夠。三是對政府監(jiān)管的復(fù)雜性考慮不夠。不少項目的特許經(jīng)營協(xié)議中，對當(dāng)事各方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、協(xié)議變更、退出機(jī)制等考慮不足，對特許經(jīng)營者的普遍服務(wù)、設(shè)施運(yùn)營維護(hù)義務(wù)等要求不夠，同時對特許經(jīng)營者通過投資主體變更、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等手段規(guī)避監(jiān)管要求，缺乏有效制約手段。

　　二、草案主要內(nèi)容和制度的說明

　　（一）關(guān)于特許經(jīng)營的定義及適用范圍

　　《辦法（草案）》所稱特許經(jīng)營，是指政府按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，通過公平競爭方式，選擇中華人民共和國境內(nèi)外的法人和其他經(jīng)濟(jì)組織，授權(quán)其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。見《辦法（草案）》第二條）

　　根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》及國家有關(guān)部委規(guī)定，城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營適用這樣一些領(lǐng)域：一是在這些領(lǐng)域中，政府承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的義務(wù)；二是這些領(lǐng)域通過引進(jìn)社會投資或經(jīng)營主體，能夠幫助政府更多、更好地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。《辦法（草案）》適用范圍包括供水、供氣、污水處理、垃圾處理、公路、橋梁、隧道、城市軌道交通和其他公共交通、電力、港口、機(jī)場設(shè)施等城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。本市在這些領(lǐng)域中，除了港口、機(jī)場設(shè)施外，都開展了特許經(jīng)營的實(shí)踐。（見《辦法（草案）》第三條）

　　同時，考慮到隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，為了給社會事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營實(shí)踐留有空間，《辦法（草案）》在附則中規(guī)定，社會事業(yè)項目實(shí)施政府特許經(jīng)營權(quán)的，參照本辦法執(zhí)行。此外，考慮到城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國有企業(yè)在股權(quán)轉(zhuǎn)讓中，可能需要通過特許經(jīng)營的方式進(jìn)一步規(guī)范多元投資主體的行為，《辦法（草案）》在附則中規(guī)定，城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，涉及特許經(jīng)營的，參照本辦法執(zhí)行。（見《辦法（草案）》第四十六條）

　?。ǘ╆P(guān)于特許經(jīng)營管理體制

　　為進(jìn)一步完善本市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的管理體制，《辦法（草案）》根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)踐，明確了由市行業(yè)主管部門為主推進(jìn)、各相關(guān)部門聯(lián)合會審的管理體制。市行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)本市行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)特許經(jīng)營項目的具體實(shí)施和監(jiān)督管理工作，并依據(jù)市人民政府的授權(quán)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。同時，規(guī)定對供水、污水處理、垃圾處理、公共交通等服務(wù)于特定區(qū)（縣）行政區(qū)域內(nèi)的特許經(jīng)營，可由區(qū)（縣）人民政府負(fù)責(zé)相關(guān)特許經(jīng)營項目的具體實(shí)施和監(jiān)督管理工作，并簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

　　市發(fā)展改革、建設(shè)交通、規(guī)劃、土地、環(huán)保、財政、價格、工商、法制、審計、監(jiān)察等相關(guān)行政管理部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，并建立由市發(fā)展改革部門牽頭的特許經(jīng)營會審和協(xié)調(diào)機(jī)制。（見《辦法（草案）》第六條）

　　在特許經(jīng)營權(quán)的授予程序上，一是注重建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)制。對涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營，相關(guān)行業(yè)主管部門或區(qū)縣政府作為實(shí)施機(jī)關(guān)，應(yīng)擬定有關(guān)實(shí)施方案，報市發(fā)展改革部門，市發(fā)展改革部門會同市建設(shè)交通、規(guī)劃、土地、環(huán)保、財政、價格、工商、法制等行政管理部門對實(shí)施方案進(jìn)行審查，相關(guān)行政管理部門分別出具書面審查意見。市發(fā)展改革部門應(yīng)當(dāng)會同實(shí)施機(jī)關(guān)將經(jīng)審查修改的實(shí)施方案報市人民政府批準(zhǔn)。對不涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)特許經(jīng)營，實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)將實(shí)施方案報市發(fā)展改革部門備案，重大事項報市人民政府批準(zhǔn)。二是采用招投標(biāo)方式或競爭性談判方式。通過公平競爭方式選擇特許經(jīng)營者，是優(yōu)化社會資源配置、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)專業(yè)化水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在特殊情況下，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，也可以采取直接授予方式確定特許經(jīng)營者。三是理順與其他行政審批的關(guān)系。通過建立相關(guān)行政管理部門對實(shí)施方案的聯(lián)合會審機(jī)制，在實(shí)施方案中明確各項行政審批的條件要求，實(shí)施機(jī)關(guān)以實(shí)施方案為依據(jù)進(jìn)行招標(biāo)、談判并與特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，以確保特許經(jīng)營權(quán)的授予符合相關(guān)行政審批的要求。各部門在特許經(jīng)營者辦理相關(guān)行政審批手續(xù)時，對已經(jīng)出具審定意見的內(nèi)容不作重復(fù)審查，對其他內(nèi)容的審查不應(yīng)當(dāng)導(dǎo)致特許經(jīng)營協(xié)議內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性變更。（見《辦法（草案）》第九條、第十條）

　?。ㄈ╆P(guān)于特許經(jīng)營協(xié)議

　　為明確政府管理部門與特許經(jīng)營者之間的權(quán)利義務(wù)，《辦法（草案）》規(guī)定實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)與中標(biāo)人簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。需要成立項目公司的，中標(biāo)人在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項目公司，由實(shí)施機(jī)關(guān)與中標(biāo)人簽訂特許經(jīng)營協(xié)議補(bǔ)充協(xié)議，確認(rèn)項目公司承擔(dān)特許經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)。（見《辦法（草案）》第十一條）

　　結(jié)合本市實(shí)踐，《辦法（草案）》規(guī)定特許經(jīng)營協(xié)議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：⑴項目名稱、內(nèi)容；⑵特許經(jīng)營方式、區(qū)域、范圍、期限；⑶是否成立項目公司以及項目公司的經(jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等；⑷產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；⑸設(shè)施的維護(hù)；⑹績效檢測；⑺投融資期限和方式；⑻投資回報方式以及確定、調(diào)整機(jī)制；⑼特許經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)；⑽履約擔(dān)保；⑾特許經(jīng)營期內(nèi)的風(fēng)險分擔(dān)；⑿政府承諾和保障；⒀應(yīng)急預(yù)案；⒁特許經(jīng)營期滿后，項目移交的方式、程序；⒂變更、提前終止及補(bǔ)償；⒃違約責(zé)任；⒄爭議解決方式；⒅需要約定的其他事項等內(nèi)容。（見《辦法（草案）》第十條）

　　《辦法（草案）》規(guī)定特許經(jīng)營期限最長不得超過30年，主要是參照建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十二條的規(guī)定。（見《辦法（草案）》第十五條）

　?。ㄋ模╆P(guān)于特許經(jīng)營協(xié)議雙方的權(quán)利義務(wù)

　　為切實(shí)保障特許經(jīng)營者的合法權(quán)利，《辦法（草案）》規(guī)定任何單位或者個人不得違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及本辦法的規(guī)定收回或者限制特許經(jīng)營者的特許經(jīng)營權(quán)。政府在特許經(jīng)營協(xié)議中的承諾可以涉及與特許經(jīng)營項目有關(guān)的土地使用、相關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施的提供、防止不必要的重復(fù)性競爭項目建設(shè)、必要合理的補(bǔ)貼、產(chǎn)品或者服務(wù)的政府采購，但政府不承諾商業(yè)風(fēng)險分擔(dān)、固定投資回報率以及法律、法規(guī)禁止的其他事項。實(shí)施機(jī)關(guān)和政府有關(guān)部門應(yīng)按照特許經(jīng)營協(xié)議履行相關(guān)承諾，并承擔(dān)保密義務(wù)，不得違反法律、法規(guī)以及本辦法的規(guī)定收回或者限制特許經(jīng)營者的特許經(jīng)營權(quán)，確因公共利益需要提前收回的，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。（見《辦法（草案）》第十七條、第二十五條）

　　特許經(jīng)營者從事的是城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營活動，關(guān)系到社會公共利益和公共安全，關(guān)系到人民群眾切身利益，《辦法（草案）》規(guī)定特許經(jīng)營者必須履行五方面的義務(wù)，一是必須履行提供安全、合格的產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)、持續(xù)、及時、高效服務(wù)的基本義務(wù)；二是普遍服務(wù)義務(wù)。三是設(shè)施維護(hù)義務(wù)；四是信息報送義務(wù)；五是資料保存義務(wù)。特許經(jīng)營者還有義務(wù)接受政府的監(jiān)督，在公共利益需要時，必須接受政府對特許經(jīng)營權(quán)的變更與終止。（見《辦法（草案）》第二十七條至第三十一條）

　　同時，為防止特許經(jīng)營者在獲得特許經(jīng)營權(quán)后，通過變相操作規(guī)避有關(guān)資質(zhì)和條件要求，從而損害其履行特許經(jīng)營義務(wù)的能力，《辦法（草案）》規(guī)定，未經(jīng)實(shí)施機(jī)關(guān)同意，特許經(jīng)營者不得轉(zhuǎn)讓、出租、質(zhì)押、抵押或者以其他方式擅自處分特許經(jīng)營權(quán)、與特許經(jīng)營活動相關(guān)的資產(chǎn)、設(shè)施和企業(yè)股權(quán)。在特許經(jīng)營期限內(nèi)，特許經(jīng)營者不得將特許經(jīng)營項目的設(shè)施及相關(guān)土地用于特許經(jīng)營項目之外。（見《辦法（草案）》第三十三條）

　?。ㄎ澹╆P(guān)于價格的制定和調(diào)整

　　價格是特許經(jīng)營協(xié)議的核心條款之一?！掇k法（草案）》對價格的確定和調(diào)整的作了規(guī)定。

　　在價格的制定中，規(guī)定特許經(jīng)營項目通過銷售服務(wù)渠道向用戶收費(fèi)取得收入的，其產(chǎn)品或服務(wù)價格一般按既有的價格標(biāo)準(zhǔn)確定；屬于單獨(dú)定價范圍的，依照價格法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，由實(shí)施機(jī)關(guān)向價格主管部門申請確定。

　　特許經(jīng)營項目按合同約定由政府指定單位支付費(fèi)用、需納入政府定價項目成本核算的，由實(shí)施機(jī)關(guān)提出支付費(fèi)用的測算依據(jù)，納入實(shí)施方案一并審定。

　　關(guān)于價格的調(diào)整，規(guī)定特許經(jīng)營期間，價格主管部門依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定可以調(diào)整價格。（見《辦法（草案）》第十六條）

　　（六）關(guān)于監(jiān)督體制

　　為加強(qiáng)對特許經(jīng)營者的有效監(jiān)管，切實(shí)保障公共利益和公共安全，《辦法（草案）》從加強(qiáng)政府監(jiān)管、社會監(jiān)管等角度出發(fā)，明確了行業(yè)管理部門、行業(yè)主管部門、實(shí)施機(jī)關(guān)、社會公眾的監(jiān)督職責(zé)。

　　一是有關(guān)行政主管部門在特許經(jīng)營期限內(nèi)，各自職責(zé)范圍內(nèi)有權(quán)對特許經(jīng)營項目進(jìn)行檢查、評估、審計。

　　二是行業(yè)主管部門加強(qiáng)對特許經(jīng)營活動的監(jiān)督管理。包括：①制定產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)；②監(jiān)督特許經(jīng)營者履行法定義務(wù)與特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定的義務(wù)；③受理公眾對特許經(jīng)營者的投訴；④對特許經(jīng)營者違法行為依法進(jìn)行查處；⑤監(jiān)督檢查特許經(jīng)營者提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量；⑥審查特許經(jīng)營者的年度報告；⑦對特許經(jīng)營者的經(jīng)營依法實(shí)施行業(yè)監(jiān)督，對特許經(jīng)營者違反法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定或者特許經(jīng)營協(xié)議約定的行為應(yīng)當(dāng)予以糾正并依法處罰，直至依法收回特許經(jīng)營權(quán)；⑧向市政府提交對特許經(jīng)營者的年度監(jiān)督檢查報告；⑨協(xié)助價格主管部門核算和監(jiān)控成本；⑩在危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況時，臨時接管特許經(jīng)營項目；⑾法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他職責(zé)。

　　三是實(shí)施機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施定期評估制度。

　　四是關(guān)系公共利益、公共安全的信息及時向社會公告，充分發(fā)揮社會的監(jiān)督作用。