在現(xiàn)階段，流域性水問題，特別是水污染，正在成為制約中國發(fā)展的重要瓶頸之一。專家呼吁，采用流域綜合管理加以解決已成為當(dāng)務(wù)之急。
10月15日下午，在山東東營舉行的第三屆黃河國際論壇上，一個(gè)由世界自然資金會(huì)和澳大利亞國際發(fā)展署資助，并由中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)所、水利部黃河水利委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的專家完成的《中國流域綜合管理現(xiàn)狀與戰(zhàn)略研究》報(bào)告舉行了首發(fā)式。
這份于今年4月正式啟動(dòng)的報(bào)告發(fā)出警告說，中國正面臨水環(huán)境、水資源、水生態(tài)和水災(zāi)害等緊迫的流域性水問題。復(fù)合型水污染及其在流域內(nèi)的轉(zhuǎn)移、綜合性水資源短缺與飲用水安全問題、水利水電等工程引發(fā)的生態(tài)破壞與經(jīng)濟(jì)損失、以及由水旱災(zāi)害和污染事件等構(gòu)成的綜合性流域涉水災(zāi)害等等，都已經(jīng)成為中國必須面對(duì)的重大課題。
而更加雪上加霜的是，全球變暖的趨勢(shì)加劇了上述問題，增加了未來的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。
然而，在業(yè)內(nèi)人士看來，中國現(xiàn)行流域管理體制根本無力應(yīng)對(duì)如此復(fù)雜的局面。
盡管中國已經(jīng)頒布《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》這四部與水有關(guān)的法律，但至今尚無真正的流域法；加上法律之間也存在不一致的地方，執(zhí)法成本過高，對(duì)違法懲治的力度有不足，根本無法形成有效的強(qiáng)制性法律約束。
其次，各相關(guān)管理部門的職能定位不清，缺乏有效的跨部門、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制與平臺(tái)，更加弱化了本已薄弱的法律能夠起到的實(shí)際效力。例如，盡管主要水污染物的減排是“十一五”期間必須實(shí)現(xiàn)的約束性目標(biāo)，但減排指標(biāo)的分解主要是根據(jù)行政區(qū)劃，至今也并未落實(shí)到各個(gè)流域。
實(shí)際上，即使行政主管部門有著積極性，如果不對(duì)流域特點(diǎn)進(jìn)行充分考慮的話，在解決跨行政區(qū)的綜合性流域問題時(shí)，往往也起不到應(yīng)有效果。
雖然就國際上而言，各種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，如流域生態(tài)補(bǔ)償政策，都相當(dāng)普遍；但在中國，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的不完善和流域問題的復(fù)雜性，在執(zhí)行過程中常常也面臨種種障礙而難以操作。
此外，流域管理長(zhǎng)期以來缺少利益相關(guān)方參與的問題，也一直沒有得到有效解決，尤其是公眾參與程度更是薄弱。一些地方政府和企業(yè)為了經(jīng)濟(jì)效益，不惜上高耗水、高污染、高排放的項(xiàng)目，而作為弱勢(shì)群體的普通公眾，往往被排斥在決策過程之外，不僅利益得不到保障，甚至連知情權(quán)都被剝奪，更談不上參與。
而中國科學(xué)院院士孫鴻烈則直言不諱地指出，流域需要兼顧各方利益，特別是弱勢(shì)群體的利益，以實(shí)現(xiàn)公平地共享流域公共福利。
以長(zhǎng)江和黃河流域?yàn)槔@種割裂化的脆弱體制帶來的弊端，已經(jīng)暴露得一覽無余。
在長(zhǎng)江流域，跨地區(qū)利益沖突在過去數(shù)十年中，就已經(jīng)屢見不鮮。例如，20世紀(jì)70年代以來，湖北省武穴市與江西省瑞昌市在該河段江砂開采的權(quán)屬上一直各執(zhí)己見，為爭(zhēng)奪好的采砂地點(diǎn)多次發(fā)生糾紛，甚至出現(xiàn)大規(guī)模械斗，此矛盾持續(xù)了30多年。
而隨著近年來，長(zhǎng)江上游水電開發(fā)進(jìn)入規(guī)模實(shí)施階段，水能資源監(jiān)管尚未理順而導(dǎo)致的“跑馬圈地”現(xiàn)象，更進(jìn)一步激化了流域內(nèi)部矛盾：上游的無序開發(fā)，很可能會(huì)導(dǎo)致下游的大型水電站不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)；而局部地區(qū)的過度開發(fā)，還將給生態(tài)環(huán)境治理造成巨大的不利影響。
舉世矚目的三峽工程蓄水后，重慶境內(nèi)的長(zhǎng)江航道本可通行多種萬噸級(jí)船隊(duì)；但重慶建議拆除阻礙大型貨船進(jìn)出的南京長(zhǎng)江大橋的提議，但遭到南京的強(qiáng)烈極力反對(duì)，因?yàn)槟暇┛梢酝ㄟ^中轉(zhuǎn)貨運(yùn)獲得巨額經(jīng)濟(jì)利益。
在黃河流域，這種情況也存在。國家自1999年開始對(duì)黃河水量實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度以來，已連續(xù)實(shí)現(xiàn)不斷流。但迄今為止，還只是對(duì)水量進(jìn)行了綜合統(tǒng)籌，沒有對(duì)水質(zhì)進(jìn)行統(tǒng)籌。
鑒于上述困境，報(bào)告呼吁，應(yīng)在中國進(jìn)行推進(jìn)流域綜合管理體制。
所謂流域綜合管理，是指在流域尺度上，通過跨部門與跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理，綜合開發(fā)、利用和保護(hù)流域水、土、生物等資源，最大限度地適應(yīng)自然規(guī)律，充分利用生態(tài)系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)流域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境福利的最大化以及流域的可持續(xù)發(fā)展。
流域綜合管理的思路正式形成于上世紀(jì)80年代，并在歐洲萊茵河、澳大利亞墨累-達(dá)令河等流域的治理中得到國際認(rèn)可。
目前，中國各主要流域正在進(jìn)行流域綜合規(guī)劃修編。今年8月和9月，長(zhǎng)江流域和黃河流域的綜合規(guī)劃修編省際協(xié)商第一次會(huì)議分別舉行，預(yù)計(jì)在2009年形成最終文本并上報(bào)水利部。
但研究報(bào)告以及一些專家在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)都表示，這種由單一部門主導(dǎo)的規(guī)劃，并不是真正意義上的流域綜合規(guī)劃，因?yàn)橄嚓P(guān)部門參與有限，其它利益相關(guān)方的參與就更少了。
而普遍的共識(shí)是，要真正推進(jìn)這一體制的建設(shè)，核心之一，則是必須明確流域綜合規(guī)劃的法律地位。只有確定詳細(xì)的制訂程序、解決好實(shí)施保障和問責(zé)問題，其效用很可能會(huì)大打折扣。
然而，據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，雖然之前，世界自然基金會(huì)曾經(jīng)與中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)（簡(jiǎn)稱國合會(huì)）共同資助成立了流域綜合管理課題組，并于2004年10月，向國務(wù)院提交了題為《推動(dòng)中國流域綜合管理，恢復(fù)中國生命之河》的政策建議報(bào)告。但這一政策能否以及何時(shí)會(huì)真正進(jìn)入決策者的視野，目前仍是一個(gè)未知數(shù)。(作者 李虎軍)
