排污收費制度是我國環(huán)境保護(hù)的一項重要的經(jīng)濟(jì)手段，在其20多年的探索和實踐過程中，為我國的環(huán)境保護(hù)工作發(fā)揮了巨大的作用。但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境形勢的日益嚴(yán)峻，尤其在“十一五”環(huán)境目標(biāo)確立后，筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的排污收費制度仍有很多不適應(yīng)形勢要求、亟待進(jìn)行改革和完善的地方。
　　一、我國現(xiàn)行排污收費制度存在的缺陷
　　(一)排污收費制度的法律依據(jù)不足。
　　《環(huán)境保護(hù)法》第二十八條規(guī)定:排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費，并負(fù)責(zé)治理?！端廴痉乐畏ā返谑鍡l規(guī)定:企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物的，按照國家規(guī)定繳納排污費，超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，按照國家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費。往往有排污者認(rèn)為可以存在超標(biāo)排放行為，寧可繳納超標(biāo)排污費，也不愿積極治污，造成“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)象。實際上，排污就收費是針對一切排污者，對超標(biāo)排放應(yīng)禁止或超標(biāo)即處罰，實行限期治理、限期整改或關(guān)停措施。
　　(二)部分地區(qū)的收費處于失控狀態(tài)。
　　首先，排污收費測算數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)就是申報核定，目前有一些地方主要依靠企業(yè)自報，而這些數(shù)據(jù)的可靠性、準(zhǔn)確性、可用性較差，而在核定過程中環(huán)保部門也難以審查到企業(yè)的真實賬目。其次，污染源監(jiān)測也受到技術(shù)、手段、采樣的瞬時性等制約，難以提供與實際排放相符的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。因此，很難做到收費數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。
　　(三)收費處于被動狀態(tài)。
　　現(xiàn)行排污收費的核算是以排污者的生產(chǎn)需求和所排放的污染物種類、數(shù)量、濃度為終端，而不是以流域或區(qū)域環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量控制要求為終端。在環(huán)境管理上，更多只能考慮排污者是否達(dá)標(biāo)排放，而不能充分發(fā)揮排污收費的經(jīng)濟(jì)杠桿作用來遏制區(qū)域排污總量的增加。這種收費方式難以解決環(huán)境污染總量面臨的嚴(yán)峻形勢和巨大壓力。
　　(四)收費政策的不經(jīng)濟(jì)性。
　　一方面，排污收費低于治理成本，若協(xié)商收費差距則更大；另一方面，在收費體系中不反映環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價值，既沒有反映環(huán)境的所有權(quán)，也沒有體現(xiàn)環(huán)境的稀缺性，更沒有價格屬性。
　　(五)不利于規(guī)范行政行為和實施有效監(jiān)督。
　　在對排污費的收、管、用實行稽查監(jiān)督的過程中，一方面由于一個地區(qū)排污單位可達(dá)幾千家、數(shù)據(jù)幾萬個，在年申報、月核定中，還含有大量的環(huán)境指標(biāo)，特別是各單位的產(chǎn)品、工藝、治理情況各有不同，排放污染物的差別很大，難以得到具體征收或確定排放污染物數(shù)量的準(zhǔn)確可靠信息，僅憑軟件資料查對，無法進(jìn)行全面了解；另一方面，由于指標(biāo)、依據(jù)、監(jiān)測、核算等內(nèi)容復(fù)雜，公開監(jiān)督方面難以做到；三是在排污費的管理、使用上，有很多地方尚未能脫離行政干預(yù)，原應(yīng)由財政承擔(dān)的費用，仍從排污費中列支，環(huán)保部門只能也以此作為日常行政支出來源。因此，排污費的使用、管理工作難以從自身得到監(jiān)督。
　　二、排污收費制度的改革建議
　　只有改變原有的排污收費模式，才能突破環(huán)境問題在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的瓶頸。筆者通過多年基層環(huán)保工作實踐經(jīng)驗，提出如下建議:
　　(一)實行排放污染物總量申請收費制度。
　　此項制度的改革，其核心就是排污單位通過排放污染物總量申請，同時繳納相應(yīng)費用，取得環(huán)境容量或資源的使用權(quán)。也就是根據(jù)本地區(qū)環(huán)境容量、污染控制目標(biāo)核定本地區(qū)污染物排放總量，向社會、排污單位發(fā)布公告，排污單位根據(jù)自己的需求，在規(guī)定時間內(nèi)，向當(dāng)?shù)丨h(huán)保行政部門提出申請，環(huán)保部門根據(jù)各排污單位申請的污染物排放總量，進(jìn)行審查、核定、分配、批準(zhǔn)、發(fā)證，同時收取核定許可排放總量的開戶費和排污費，不足部分及增減變更可以通過市場運作進(jìn)行污染物總量交易的制度。
　　其優(yōu)越性為:
　　1.核算終端由事后轉(zhuǎn)變?yōu)榍爸?。環(huán)境容量資源作為國有或公共財產(chǎn)，排污單位在未使用前應(yīng)申請環(huán)境總量的使用權(quán)，同時繳納使用費或排污費，將收費的核算終端前置，并不得突破總量，否則將采取行政措施，如限產(chǎn)、限排、停產(chǎn)(業(yè))整改等，或同時實行嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)處罰措施。這樣才能充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用，從源頭上抓起，切實起到有效的預(yù)防和控制作用。
　　2.由被動征收轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃永U費。由于排污單位在申請排污總量或環(huán)境容量使用權(quán)時即繳納排污費，否則排污者將得不到環(huán)境容量使用權(quán)，無法投入運行，污染物也不得進(jìn)入環(huán)境，使環(huán)保部門從排污費的被動征收轉(zhuǎn)變?yōu)榕盼壅咧鲃永U費。這樣在征收辦理程序上避免了環(huán)保人員多次上門征收、反復(fù)催繳、多次核算等多方面弊端。
　　3.有效解決執(zhí)法成本高的問題。在實行總量申請收費工程中，一些數(shù)據(jù)可以直接從排污單位申請中取得，審核時可以參照環(huán)評或物料衡算數(shù)據(jù)，而無需投入大量的征收管理費用，減少檢查頻次，對總量排放管理轉(zhuǎn)為平時抽樣督察，可以大幅減少執(zhí)法成本。
　　4.通過經(jīng)濟(jì)動力作用形成有效的環(huán)境總量準(zhǔn)入機制。為提高區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量，各地針對環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀都在相應(yīng)提高準(zhǔn)入門檻，而環(huán)境總量準(zhǔn)入機制尚未納入排污收費調(diào)節(jié)體系，在排污總量申請收費制度下，一方面可以最大限度地消除行政管理和強制措施之間的摩擦；另一方面，可促使排污單位在經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)節(jié)下，在研究發(fā)展決策、生產(chǎn)、經(jīng)營活動、各種技術(shù)設(shè)備的研發(fā)、防治資金投入時趨向更有效、更公平的污染控制體系轉(zhuǎn)變，增強了經(jīng)濟(jì)措施的動力、活力和效力。
　　5.突破總量核查難點，便于形成監(jiān)督體系。由于排污總量申請收費制度實現(xiàn)了源頭管理，排污單位在申請時考慮到發(fā)展需要，不愿意少申請，會盡可能自覺主動地如實申報。同時，由于對總量申請的擔(dān)心，會主動地向環(huán)保部門提供說明或賬目審查，并能有計劃地納入到年度生產(chǎn)經(jīng)營成本核算，做到事前按計劃設(shè)置。這既轉(zhuǎn)變了事后按情節(jié)決定收費額造成無序混亂現(xiàn)象，也從制度上徹底有效地轉(zhuǎn)變事后收取排污費是罰款的錯誤理解，環(huán)保部門也便于總量管理的統(tǒng)計和預(yù)測，排污單位和管理部門對排污總量都能說得準(zhǔn)、說得清、道得明。同時，也能做到公平、公正、透明，便于公眾監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督，形成有效的監(jiān)督體系。
　　(二)建立動態(tài)的附加費體制。
　　排污總量申請收費制度是以排污單位排放污染物達(dá)標(biāo)情況為基礎(chǔ)，但是在實際執(zhí)行過程中時刻存在復(fù)雜而多變的動態(tài)性質(zhì)。為此，筆者建議在實施禁止和處罰措施的同時，實行基本收費、附加收費雙軌制。
　　實行附加費的范圍主要為:一是強化對污染轉(zhuǎn)移的控制，對新建項目實行附加費政策；二是對超標(biāo)排放和超總量排污實行附加費政策；三是對《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》中的第一類污染實行附加費政策；四是對新增或超總量申請實行附加費政策；五是對重點保護(hù)區(qū)域、流域?qū)嵭懈郊淤M政策；六是對未完成總量削減任務(wù)或控制地區(qū)實行附加費政策。