◇ 背 景
中國水權(quán)制度建設(shè)研究項目是中國政府與日本政府之間的合作項目，項目旨在對我國水權(quán)制度建設(shè)和加強(qiáng)水資源管理工作提出具有可操作性的建議，為我國水權(quán)制度建設(shè)框架的實施提供支持。項目研究內(nèi)容包括水資源分配方法、水權(quán)制度及管理、水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度及管理、水市場法規(guī)體系及管理、水價體系及管理制度、污水排放管理、行業(yè)用水定額及管理、農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)城市用水轉(zhuǎn)移的管理機(jī)制、能力建設(shè)等方面。項目于2004年3月正式啟動實施，實施期為3年。目前，中日雙方專家已完成了項目試點地區(qū)的研究報告。
為了更好地借鑒國外水權(quán)、水市場建設(shè)運行管理領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗，交流國內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)在水權(quán)理論領(lǐng)域的研究成果，為我國水權(quán)制度建設(shè)提供有價值的政策建議，12月6～7日在日本協(xié)力機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，水利部在北京召開了中國水權(quán)制度建設(shè)研究項目國際研討會，水利部國際合作與科技司、水資源管理司、水利部國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心、水利部政策研究中心等單位的領(lǐng)導(dǎo)和專家參加了會議。會上，除了國內(nèi)在水權(quán)、水市場研究和實施方面具有豐富經(jīng)驗的專家做了專題報告外，來自日本、莢國、墨西哥、智利和德國的專家也介紹了有關(guān)情況。本期，我們將重點關(guān)注拉美國家智利和墨西哥在建立水權(quán)制度、利用水市場配置資源方面的實踐和經(jīng)驗。
智利：用水市場優(yōu)化水配置
水是具有經(jīng)濟(jì)價值的稀缺資源，是可以進(jìn)行交易的。從理論上講，政府應(yīng)該允許在部門內(nèi)部和部門之間進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓。但是，必須強(qiáng)調(diào)，引入水市場機(jī)制并不意味著能全面解決水管理中的各種問題，水市場僅僅是眾多管理工具中的一種，而且要因地制宜地設(shè)計和使用。
建立水市場有許多優(yōu)點，最主要的是通過經(jīng)濟(jì)收益促進(jìn)了資源的優(yōu)化配置。其他優(yōu)點還包括：水市場提倡水資源保護(hù)，提高用水效率及污水處理水平，而且會使得資源消耗趨于合理；通過制定合理的水價，讓水市場潛在的買賣雙方分析用水和賣水成本，從而做出抉擇；通過對供水企業(yè)的再分配，市場會使造價高昂的市政水利工程擱置起來；有利于推動水資源利用、保護(hù)等新技術(shù)的應(yīng)用和發(fā)展。
當(dāng)然，水市場的這些優(yōu)點只有在市場處于完全競爭的情況下才能實現(xiàn)。當(dāng)市場失效時，對于買賣雙方水權(quán)的轉(zhuǎn)讓可能是有利的，但從經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的全局角度看則效率較低。當(dāng)不能滿足完全競爭的條件時，市場水價將會背離其真正的機(jī)會成本，從而既不能準(zhǔn)確地傳達(dá)市場信號，也不利于水資源的高效利用和水權(quán)轉(zhuǎn)讓的順利進(jìn)行。
經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，當(dāng)市場失效時，政府應(yīng)該進(jìn)行干預(yù)。由于此時水市場將與競爭模式產(chǎn)生較大偏離，主要是水權(quán)轉(zhuǎn)讓可能引起外部影響，政府應(yīng)該進(jìn)行調(diào)節(jié)。這一點已經(jīng)從美國西部的水市場運行中得到驗證。水市場確實可以在資源配置過程中發(fā)揮作用，但這一切必須在具有政府調(diào)控機(jī)制的條件之下，只有這樣，才能對不可避免出現(xiàn)的扭曲進(jìn)行糾正，從而保證公眾利益和資源本身，完善國家及公眾社會的職能。
另一方面，沒有特殊原因要求競爭市場一定對資源進(jìn)行平均分配。通常情況下，那些具有更多經(jīng)濟(jì)資源、具有更多融資渠道的用水戶將從其他人手中購買到水權(quán)。這意味著競爭性市場將會導(dǎo)致資源向少數(shù)人手中聚集，這種水權(quán)轉(zhuǎn)讓對于那些逐水而居的低收入群體和少數(shù)民族來說，可能會產(chǎn)生不良的社會和文化后果。如果在水資源的分配上，平等和其他社會價值取向是非常重要的公共政策，政府干預(yù)就顯得很有必要。
由于缺乏政府的宏觀調(diào)控，智利1981年頒布的《水法》一方面對資源、環(huán)境及第三方帶來了很多負(fù)面效益；另一方面，讓用水戶參與水市場的運行管理，會帶來很多積極效果，這一點已為大家所接受?？偠灾?，一個好的水市場需要有效的水資源管理體系：在城市化推進(jìn)的地方，市場使水權(quán)轉(zhuǎn)讓相當(dāng)順開辟了新水源，從而滿足經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對日益增長的需水要求，促進(jìn)水資源更加高效地使用；該體系能夠在抗旱方面發(fā)揮作用，從而使得水資源有可能向最高效的行業(yè)和部門集中；水權(quán)的法律保障體系鼓勵增加投資，提高用水效率，鼓勵在尋找新水源方面所做的努力，提高用水戶組織的自我管理水平。
在《水法》中，水市場是解決用水沖突的唯一經(jīng)濟(jì)手段。這就意味著，水資源的高效利用、不同行業(yè)用水沖突的解決等問題，幾乎都依賴于這種手段。然而，除了北部少數(shù)流域，水市場活動并不活躍。據(jù)估計，對于用水競爭激烈的河流，在10年內(nèi)每條河水權(quán)轉(zhuǎn)讓的次數(shù)也不超過5次，所有這些轉(zhuǎn)讓中，共有90次是從那些根本不使用水權(quán)的擁有者手里向潛在的用戶手中轉(zhuǎn)移。最近的研究可能會加大這些數(shù)字，尤其是大城市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)地區(qū)。
水市場的理論和實踐都證明水權(quán)轉(zhuǎn)讓不會很活躍，除非是在具備某些特別誘因的地區(qū)，考慮到這一點，智利水權(quán)轉(zhuǎn)讓活動不夠頻繁就不足為奇了。從其他國家所獲得的經(jīng)驗來看，雖然水法看上去很有效果，但絕對不應(yīng)該僅僅以水法作為唯一的水資源管理工具，應(yīng)該建立更為綜合有效的資源管理體系。
水市場的建立需要公共管理、法律體系和用水戶的新能力和態(tài)度，對水資源的管理、警戒、監(jiān)測、控制、信息數(shù)據(jù)等方面的投資，水權(quán)的注冊和規(guī)范化，蓄水、分配、運輸體系的完善。簡言之，正常運行水市場所需要的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理及法規(guī)方面的要求是多層次的，但是這些要求與完善的水資源管理要求是吻合的。如果沒能滿足這些方面的要求，在水市場的執(zhí)行過程中可能會產(chǎn)生嚴(yán)重的社會、環(huán)境及經(jīng)濟(jì)的問題。
在智利水市場的實踐操作過程中，暴露出的問題包括：水資源管理制度體系存在很多弱點；能夠獲取的信息零星片面、不系統(tǒng)，在數(shù)據(jù)質(zhì)量和可靠性方面存在很多問題；大量的水權(quán)并未進(jìn)行注冊，所以有關(guān)管理部門對此認(rèn)識不夠；智利的法律體系不夠完善和有效；支撐的基礎(chǔ)設(shè)施不夠系統(tǒng)和完善。
試圖修改《水法》的努力失敗及糟糕的運行結(jié)果意味著要想改變現(xiàn)狀是繁重而困難的。如果出現(xiàn)了負(fù)面的情形，政府部門可能會被迫向水權(quán)所有者提供賠償或者強(qiáng)行征用，前者所要付出的代價是極其昂貴且復(fù)雜的，后者在政治上是不可行的，因為那樣將會極大地影響投資者對經(jīng)濟(jì)的信心。
最后，應(yīng)該意識到就水資源管理方面進(jìn)行的立法改革可能是無法逆轉(zhuǎn)的。如果會產(chǎn)生意想不到的結(jié)果或?qū)τ诟母锸欠衲軌蛉〉眉榷ǖ哪繕?biāo)沒有把握的話，對于那些比較激進(jìn)的改革措施應(yīng)該采取謹(jǐn)慎態(tài)度，并且應(yīng)該在有監(jiān)測和調(diào)控的機(jī)制下進(jìn)行，這些激進(jìn)的措施包括：幾乎無條件的賦予水權(quán)、削弱水資源管理部門的權(quán)力，采用水權(quán)交易等等?？梢钥紤]選擇在自愿進(jìn)行改革的區(qū)域或流域進(jìn)行試點工作?？傮w來說，考慮到這一層因素，漸進(jìn)緩和的改革顯得更力口穩(wěn)妥合理。水市場和其他為更好地分配水資源所采取的手段只有在這些基本條件都滿足后才能發(fā)揮更好的作用。
墨西哥：用水權(quán)促進(jìn)水管理
上個世紀(jì)90年代，為了解決嚴(yán)重的缺水和水污染問題，墨西哥采取了一系列行動，制定新法律法規(guī)，規(guī)范取水與排水，水權(quán)管理取得了一些成效。墨西哥的經(jīng)驗表明：水權(quán)制度的設(shè)計永遠(yuǎn)不能脫離使用者或機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力；水權(quán)制度必須按步驟、按計劃實施；即便水權(quán)不能成為水資源管理工具，也必須成為政策、經(jīng)濟(jì)等參與手段中的一部分，并得到利益相關(guān)者的認(rèn)可和政策的支持。
水權(quán)制度永遠(yuǎn)不應(yīng)超出機(jī)構(gòu)和使用者的能力范圍。一個水權(quán)系統(tǒng)并不需要盡善盡美，但它必須是“可以實施的”，也就是說，政府應(yīng)該能夠?qū)λM(jìn)行管理和強(qiáng)制執(zhí)行，而使用者則必須遵守它。
應(yīng)采用漸進(jìn)的方式，規(guī)范現(xiàn)有用水戶。為用水戶提供法律上的承諾，并且盡可能快地獲取是誰、在哪里、為什么、使用了多少水的信息。但如果這個過程過于匆忙的話，或許就會造成很多難于糾正的錯誤。
墨西哥在推行實施水權(quán)管理系統(tǒng)方面取得了實質(zhì)性的進(jìn)展。支持這一系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)和水法律法規(guī)都并非盡善盡美，因為人們不可能預(yù)測到所有實施中遇到的問題。通過實踐，人們發(fā)現(xiàn)了一些瑕疵疏漏，通過逐漸調(diào)整組織和法律框架來處理這些問題。在這一過程中獲得的經(jīng)驗教訓(xùn)或許有利于其他國家在制定水法律、法規(guī)和實施手段的時候，預(yù)測到實施過程中可能出現(xiàn)的問題。
最初全國水委員會設(shè)立了32個州立機(jī)構(gòu)和6個分管若干個州的地區(qū)機(jī)構(gòu)。隨后地區(qū)機(jī)構(gòu)的數(shù)目增加到了13個，他們的管轄范圍盡可能地按照水域劃分來分界。邊界的重新調(diào)整遵從了人們廣泛接受的河流盆地計劃與管理的國際原則，被編入了墨西哥的水法。然而，現(xiàn)在有若干個州在處理與水有關(guān)的問題時，需要跟二個以上的河流盆地辦事機(jī)構(gòu)打交道。它們在進(jìn)行基本運作的時候，需要應(yīng)對以下挑戰(zhàn)：一是提高機(jī)構(gòu)的技術(shù)和管理能力；二是修改運作程序和信息系統(tǒng)(技術(shù)上和管理上的)，以便滿足新的區(qū)域管理；三是在全國水委員會和州政府之間建立適當(dāng)?shù)臏贤ê驼勁姓吆蜋C(jī)制。
水權(quán)管理系統(tǒng)所要求的“理想”狀況，如完美的水法和組織結(jié)構(gòu)、充足的人力—經(jīng)濟(jì)—物質(zhì)資源，是無法在一開始就能獲得的。特別需要決策者和政治家們做出明智的回應(yīng)，并對實踐者予以支持。這種情況在墨西哥實現(xiàn)了。例如，若干個總統(tǒng)令的頒布清楚地體現(xiàn)了最高級別的政治支持，它們有助于系統(tǒng)的推行。最重要的是，政治意愿可以強(qiáng)制執(zhí)法，并且懲罰那些違法的用水者。
在成功地促使現(xiàn)有用水戶進(jìn)行登記注冊方面，溝通扮演著一個關(guān)鍵的角色。除了總統(tǒng)令之外，加強(qiáng)宣傳以及通過與個人和他們的代表會晤建立起來與用水者之間的直接關(guān)系，也很重要。
應(yīng)努力追求職能的綜合統(tǒng)一。盡可能地將管理和財政方面(水費征收)的職能賦予同一個組織單位，同時，把一些技術(shù)專家納入水管理團(tuán)隊，并讓他們在申請決策方面擔(dān)負(fù)全部責(zé)任。
水的經(jīng)濟(jì)價值需要被重新認(rèn)識，盡管推行經(jīng)濟(jì)理論有著現(xiàn)實困難。事實上，盡管工廠對供水系統(tǒng)有一定的補(bǔ)貼，而實際上灌溉用水是免費的。
必須承認(rèn)水交易市場的積極作用。墨西哥的水交易市場或許會在未來扮演一個重要角色。絕大多數(shù)現(xiàn)有的使用者都已登記注冊；而水質(zhì)水量的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)也得到了提高。如果這一趨勢繼續(xù)發(fā)展下去的話，水交易市場可能會在10年后的水資源回收方面扮演重要的角色。
對用水行為進(jìn)行監(jiān)督被認(rèn)為是水權(quán)實施工作中最困難但卻非常關(guān)鍵的任務(wù)。如果不能完成這個任務(wù)的話，法律的強(qiáng)制性就不能夠?qū)崿F(xiàn)。然而，它或許是最依賴于適當(dāng)能力建設(shè)的活動。全國水委員會通過定期到田地里走訪用水者來開展這項工作，而且一直不斷地在完善它的監(jiān)督程序。
沒有一個水權(quán)管理系統(tǒng)能夠擺脫腐敗這個問題?？梢酝ㄟ^盡可能簡化程序、向用水者和股東告知他們的權(quán)利和義務(wù)，對不道德的行為嚴(yán)加懲罰。
如果希望水權(quán)變成一種真正的水資源管理手段，那么它必須成為規(guī)范化、經(jīng)濟(jì)化和參與化手段的一部分，并且得到股東承諾和政治意愿的支持。這是因為——尤其在農(nóng)業(yè)方面，用水者通常并不情愿使用高效的用水技術(shù)，而按照規(guī)范卻要求抽水量降低到一個令人滿意的限度，并且自我約束是不可或缺的，因為政府往往沒有能力監(jiān)督所有的用水者和強(qiáng)制執(zhí)法。
通過“傾向用水者的方式”來塑造能力。除了改進(jìn)計劃和構(gòu)建一個更好的法律框架之外，整個水管部門的公共和私人組織還需要獲得一個真正有促進(jìn)性的工作環(huán)境，并且在人力資源培訓(xùn)、教育和公共溝通的數(shù)量和質(zhì)量上保持水準(zhǔn)并有所提高。我們需要關(guān)注一個新的焦點，它獨一無二的目標(biāo)在于不僅僅滿足現(xiàn)有用水者對水的需求和對高質(zhì)量服務(wù)的期待，還要滿足所有下一代用水者的需求。
水權(quán)管理系統(tǒng)在水資源的可持續(xù)性管理中扮演著核心的角色，它的建立是一個漫長的進(jìn)程。因此，實現(xiàn)可持續(xù)性的水資源管理的時間可能長達(dá)幾十年。
◇ 相關(guān)鏈接
美國的水權(quán)及轉(zhuǎn)讓
一是河岸水優(yōu)先使用權(quán)。在雨量較豐富的美國東部地區(qū)，承認(rèn)與水流相鄰的土地(河岸地)所有者在他的土地上有使用水的權(quán)利，但僅限于當(dāng)時水量，進(jìn)行有限的用水，不得有對水質(zhì)造成惡化的行為，不能影響其他河岸水使用者合理用水。當(dāng)不能滿足所有河岸水使用者的需水要求時，水使用權(quán)人應(yīng)根據(jù)各自的權(quán)利量減少各自的用水量。二是優(yōu)先占用水使用權(quán)。雨量較缺乏的美國西部地區(qū)，土地所有權(quán)不是實際用水的根本條件，水作為公共資源不屬于任何人。優(yōu)先占用水使用權(quán)只在“有益利用”的范圍內(nèi)才予以承認(rèn)，對相當(dāng)于許可量的必要水量要進(jìn)行審查，多余的水權(quán)不予承認(rèn)。在水的利用場所和目的發(fā)生變更以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況下，必須件隨水使用許可。優(yōu)先占用水使用權(quán)人在一定時期內(nèi)不使用水權(quán)即喪失權(quán)利，水權(quán)與地權(quán)分離。三是混合制度。即上述兩種制度并存的混合水使用制度。
水權(quán)作為私有財產(chǎn)，在美國可以轉(zhuǎn)讓，但在轉(zhuǎn)讓程序上類似于不動產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，一般需要一個公告期，同時水權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須由州水機(jī)構(gòu)或法院批準(zhǔn)。目前美國西部正努力消除水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的法律和制度的障礙，并采取了一系列立法活動。美國西部出現(xiàn)了水銀行的水權(quán)交易體系，將每年來水量按照水權(quán)分成若干份，以股份制形式對水權(quán)進(jìn)行管理，方便了水權(quán)交易程序，使得水資源的經(jīng)濟(jì)價值得以充分體現(xiàn)。美國有不少調(diào)水工程，對于這些調(diào)水工程，對于這些調(diào)水工程的用水戶，一般允許其對所擁有的水權(quán)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，另外，節(jié)約用水者在把省出的水滿足其他用水戶需要時還能夠得到合理補(bǔ)償。
德國 申請后獲水權(quán)
任何需要使用天然水資源或水體者，必須申請獲得用水權(quán)。申請者多為市政當(dāng)局、用水企業(yè)，或者為擬建取水設(shè)施、供水系統(tǒng)的企業(yè)。在新建開發(fā)區(qū)或工業(yè)園時，雖然規(guī)劃了常規(guī)的污水處理系統(tǒng)及排污管系，包括污水處理廠及向河道排泄的污水管道體系，仍需提交申請。在申請時，不僅要提交技術(shù)設(shè)計，還要依項目的重要性和范圍，提交排污報告和環(huán)境適應(yīng)性研究報告等。
申請要提交給授權(quán)機(jī)構(gòu)，在大多數(shù)州，這些機(jī)構(gòu)包括設(shè)在縣政府辦公室、負(fù)責(zé)“小型”項目的基層水權(quán)部門和設(shè)在區(qū)政府辦公室、負(fù)責(zé)“較大”項目的上級水權(quán)機(jī)構(gòu)。這些“水權(quán)”機(jī)構(gòu)使用其各自級別的咨詢機(jī)構(gòu)，即水管理局或環(huán)境局?；A(chǔ)的民主性內(nèi)容是傾聽第三方意見，例如，自然保護(hù)組織、市民活動委員會，或有關(guān)的個體。在作出重要決策時，這些活動都要按嚴(yán)格規(guī)定的程序進(jìn)行。
在審查了法律和技術(shù)條件并批準(zhǔn)授予用水權(quán)后，申報的項目才能按照當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實施，在有些情況下，還會對項目建設(shè)和運行提出特殊的要求。
澳大利亞 管理權(quán)限主要在地方
澳大利亞水資源屬于州政府所有，管理權(quán)限主要在地方，傳統(tǒng)的水權(quán)附著在土地上一并屬于私有。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，澳大利亞對水權(quán)制度進(jìn)行了改革，各州把水權(quán)從地權(quán)中剝離出來，明確水權(quán)，開放水市場，允許永久和臨時性的水權(quán)交易，用水戶可以將富余的、不用的水量出售贏利，也可將取水權(quán)永久賣掉。
(本文章系轉(zhuǎn)載，對文字內(nèi)容不負(fù)任何法律責(zé)任，如有任何版權(quán)問題，請與我們聯(lián)系，我們將盡快終止轉(zhuǎn)載)
中國水權(quán)制度建設(shè)研究項目是中國政府與日本政府之間的合作項目，項目旨在對我國水權(quán)制度建設(shè)和加強(qiáng)水資源管理工作提出具有可操作性的建議，為我國水權(quán)制度建設(shè)框架的實施提供支持。項目研究內(nèi)容包括水資源分配方法、水權(quán)制度及管理、水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度及管理、水市場法規(guī)體系及管理、水價體系及管理制度、污水排放管理、行業(yè)用水定額及管理、農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)城市用水轉(zhuǎn)移的管理機(jī)制、能力建設(shè)等方面。項目于2004年3月正式啟動實施，實施期為3年。目前，中日雙方專家已完成了項目試點地區(qū)的研究報告。
為了更好地借鑒國外水權(quán)、水市場建設(shè)運行管理領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗，交流國內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)在水權(quán)理論領(lǐng)域的研究成果，為我國水權(quán)制度建設(shè)提供有價值的政策建議，12月6～7日在日本協(xié)力機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，水利部在北京召開了中國水權(quán)制度建設(shè)研究項目國際研討會，水利部國際合作與科技司、水資源管理司、水利部國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心、水利部政策研究中心等單位的領(lǐng)導(dǎo)和專家參加了會議。會上，除了國內(nèi)在水權(quán)、水市場研究和實施方面具有豐富經(jīng)驗的專家做了專題報告外，來自日本、莢國、墨西哥、智利和德國的專家也介紹了有關(guān)情況。本期，我們將重點關(guān)注拉美國家智利和墨西哥在建立水權(quán)制度、利用水市場配置資源方面的實踐和經(jīng)驗。
智利：用水市場優(yōu)化水配置
水是具有經(jīng)濟(jì)價值的稀缺資源，是可以進(jìn)行交易的。從理論上講，政府應(yīng)該允許在部門內(nèi)部和部門之間進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓。但是，必須強(qiáng)調(diào)，引入水市場機(jī)制并不意味著能全面解決水管理中的各種問題，水市場僅僅是眾多管理工具中的一種，而且要因地制宜地設(shè)計和使用。
建立水市場有許多優(yōu)點，最主要的是通過經(jīng)濟(jì)收益促進(jìn)了資源的優(yōu)化配置。其他優(yōu)點還包括：水市場提倡水資源保護(hù)，提高用水效率及污水處理水平，而且會使得資源消耗趨于合理；通過制定合理的水價，讓水市場潛在的買賣雙方分析用水和賣水成本，從而做出抉擇；通過對供水企業(yè)的再分配，市場會使造價高昂的市政水利工程擱置起來；有利于推動水資源利用、保護(hù)等新技術(shù)的應(yīng)用和發(fā)展。
當(dāng)然，水市場的這些優(yōu)點只有在市場處于完全競爭的情況下才能實現(xiàn)。當(dāng)市場失效時，對于買賣雙方水權(quán)的轉(zhuǎn)讓可能是有利的，但從經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的全局角度看則效率較低。當(dāng)不能滿足完全競爭的條件時，市場水價將會背離其真正的機(jī)會成本，從而既不能準(zhǔn)確地傳達(dá)市場信號，也不利于水資源的高效利用和水權(quán)轉(zhuǎn)讓的順利進(jìn)行。
經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，當(dāng)市場失效時，政府應(yīng)該進(jìn)行干預(yù)。由于此時水市場將與競爭模式產(chǎn)生較大偏離，主要是水權(quán)轉(zhuǎn)讓可能引起外部影響，政府應(yīng)該進(jìn)行調(diào)節(jié)。這一點已經(jīng)從美國西部的水市場運行中得到驗證。水市場確實可以在資源配置過程中發(fā)揮作用，但這一切必須在具有政府調(diào)控機(jī)制的條件之下，只有這樣，才能對不可避免出現(xiàn)的扭曲進(jìn)行糾正，從而保證公眾利益和資源本身，完善國家及公眾社會的職能。
另一方面，沒有特殊原因要求競爭市場一定對資源進(jìn)行平均分配。通常情況下，那些具有更多經(jīng)濟(jì)資源、具有更多融資渠道的用水戶將從其他人手中購買到水權(quán)。這意味著競爭性市場將會導(dǎo)致資源向少數(shù)人手中聚集，這種水權(quán)轉(zhuǎn)讓對于那些逐水而居的低收入群體和少數(shù)民族來說，可能會產(chǎn)生不良的社會和文化后果。如果在水資源的分配上，平等和其他社會價值取向是非常重要的公共政策，政府干預(yù)就顯得很有必要。
由于缺乏政府的宏觀調(diào)控，智利1981年頒布的《水法》一方面對資源、環(huán)境及第三方帶來了很多負(fù)面效益；另一方面，讓用水戶參與水市場的運行管理，會帶來很多積極效果，這一點已為大家所接受?？偠灾?，一個好的水市場需要有效的水資源管理體系：在城市化推進(jìn)的地方，市場使水權(quán)轉(zhuǎn)讓相當(dāng)順開辟了新水源，從而滿足經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對日益增長的需水要求，促進(jìn)水資源更加高效地使用；該體系能夠在抗旱方面發(fā)揮作用，從而使得水資源有可能向最高效的行業(yè)和部門集中；水權(quán)的法律保障體系鼓勵增加投資，提高用水效率，鼓勵在尋找新水源方面所做的努力，提高用水戶組織的自我管理水平。
在《水法》中，水市場是解決用水沖突的唯一經(jīng)濟(jì)手段。這就意味著，水資源的高效利用、不同行業(yè)用水沖突的解決等問題，幾乎都依賴于這種手段。然而，除了北部少數(shù)流域，水市場活動并不活躍。據(jù)估計，對于用水競爭激烈的河流，在10年內(nèi)每條河水權(quán)轉(zhuǎn)讓的次數(shù)也不超過5次，所有這些轉(zhuǎn)讓中，共有90次是從那些根本不使用水權(quán)的擁有者手里向潛在的用戶手中轉(zhuǎn)移。最近的研究可能會加大這些數(shù)字，尤其是大城市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)地區(qū)。
水市場的理論和實踐都證明水權(quán)轉(zhuǎn)讓不會很活躍，除非是在具備某些特別誘因的地區(qū)，考慮到這一點，智利水權(quán)轉(zhuǎn)讓活動不夠頻繁就不足為奇了。從其他國家所獲得的經(jīng)驗來看，雖然水法看上去很有效果，但絕對不應(yīng)該僅僅以水法作為唯一的水資源管理工具，應(yīng)該建立更為綜合有效的資源管理體系。
水市場的建立需要公共管理、法律體系和用水戶的新能力和態(tài)度，對水資源的管理、警戒、監(jiān)測、控制、信息數(shù)據(jù)等方面的投資，水權(quán)的注冊和規(guī)范化，蓄水、分配、運輸體系的完善。簡言之，正常運行水市場所需要的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理及法規(guī)方面的要求是多層次的，但是這些要求與完善的水資源管理要求是吻合的。如果沒能滿足這些方面的要求，在水市場的執(zhí)行過程中可能會產(chǎn)生嚴(yán)重的社會、環(huán)境及經(jīng)濟(jì)的問題。
在智利水市場的實踐操作過程中，暴露出的問題包括：水資源管理制度體系存在很多弱點；能夠獲取的信息零星片面、不系統(tǒng)，在數(shù)據(jù)質(zhì)量和可靠性方面存在很多問題；大量的水權(quán)并未進(jìn)行注冊，所以有關(guān)管理部門對此認(rèn)識不夠；智利的法律體系不夠完善和有效；支撐的基礎(chǔ)設(shè)施不夠系統(tǒng)和完善。
試圖修改《水法》的努力失敗及糟糕的運行結(jié)果意味著要想改變現(xiàn)狀是繁重而困難的。如果出現(xiàn)了負(fù)面的情形，政府部門可能會被迫向水權(quán)所有者提供賠償或者強(qiáng)行征用，前者所要付出的代價是極其昂貴且復(fù)雜的，后者在政治上是不可行的，因為那樣將會極大地影響投資者對經(jīng)濟(jì)的信心。
最后，應(yīng)該意識到就水資源管理方面進(jìn)行的立法改革可能是無法逆轉(zhuǎn)的。如果會產(chǎn)生意想不到的結(jié)果或?qū)τ诟母锸欠衲軌蛉〉眉榷ǖ哪繕?biāo)沒有把握的話，對于那些比較激進(jìn)的改革措施應(yīng)該采取謹(jǐn)慎態(tài)度，并且應(yīng)該在有監(jiān)測和調(diào)控的機(jī)制下進(jìn)行，這些激進(jìn)的措施包括：幾乎無條件的賦予水權(quán)、削弱水資源管理部門的權(quán)力，采用水權(quán)交易等等?？梢钥紤]選擇在自愿進(jìn)行改革的區(qū)域或流域進(jìn)行試點工作?？傮w來說，考慮到這一層因素，漸進(jìn)緩和的改革顯得更力口穩(wěn)妥合理。水市場和其他為更好地分配水資源所采取的手段只有在這些基本條件都滿足后才能發(fā)揮更好的作用。
墨西哥：用水權(quán)促進(jìn)水管理
上個世紀(jì)90年代，為了解決嚴(yán)重的缺水和水污染問題，墨西哥采取了一系列行動，制定新法律法規(guī)，規(guī)范取水與排水，水權(quán)管理取得了一些成效。墨西哥的經(jīng)驗表明：水權(quán)制度的設(shè)計永遠(yuǎn)不能脫離使用者或機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力；水權(quán)制度必須按步驟、按計劃實施；即便水權(quán)不能成為水資源管理工具，也必須成為政策、經(jīng)濟(jì)等參與手段中的一部分，并得到利益相關(guān)者的認(rèn)可和政策的支持。
水權(quán)制度永遠(yuǎn)不應(yīng)超出機(jī)構(gòu)和使用者的能力范圍。一個水權(quán)系統(tǒng)并不需要盡善盡美，但它必須是“可以實施的”，也就是說，政府應(yīng)該能夠?qū)λM(jìn)行管理和強(qiáng)制執(zhí)行，而使用者則必須遵守它。
應(yīng)采用漸進(jìn)的方式，規(guī)范現(xiàn)有用水戶。為用水戶提供法律上的承諾，并且盡可能快地獲取是誰、在哪里、為什么、使用了多少水的信息。但如果這個過程過于匆忙的話，或許就會造成很多難于糾正的錯誤。
墨西哥在推行實施水權(quán)管理系統(tǒng)方面取得了實質(zhì)性的進(jìn)展。支持這一系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)和水法律法規(guī)都并非盡善盡美，因為人們不可能預(yù)測到所有實施中遇到的問題。通過實踐，人們發(fā)現(xiàn)了一些瑕疵疏漏，通過逐漸調(diào)整組織和法律框架來處理這些問題。在這一過程中獲得的經(jīng)驗教訓(xùn)或許有利于其他國家在制定水法律、法規(guī)和實施手段的時候，預(yù)測到實施過程中可能出現(xiàn)的問題。
最初全國水委員會設(shè)立了32個州立機(jī)構(gòu)和6個分管若干個州的地區(qū)機(jī)構(gòu)。隨后地區(qū)機(jī)構(gòu)的數(shù)目增加到了13個，他們的管轄范圍盡可能地按照水域劃分來分界。邊界的重新調(diào)整遵從了人們廣泛接受的河流盆地計劃與管理的國際原則，被編入了墨西哥的水法。然而，現(xiàn)在有若干個州在處理與水有關(guān)的問題時，需要跟二個以上的河流盆地辦事機(jī)構(gòu)打交道。它們在進(jìn)行基本運作的時候，需要應(yīng)對以下挑戰(zhàn)：一是提高機(jī)構(gòu)的技術(shù)和管理能力；二是修改運作程序和信息系統(tǒng)(技術(shù)上和管理上的)，以便滿足新的區(qū)域管理；三是在全國水委員會和州政府之間建立適當(dāng)?shù)臏贤ê驼勁姓吆蜋C(jī)制。
水權(quán)管理系統(tǒng)所要求的“理想”狀況，如完美的水法和組織結(jié)構(gòu)、充足的人力—經(jīng)濟(jì)—物質(zhì)資源，是無法在一開始就能獲得的。特別需要決策者和政治家們做出明智的回應(yīng)，并對實踐者予以支持。這種情況在墨西哥實現(xiàn)了。例如，若干個總統(tǒng)令的頒布清楚地體現(xiàn)了最高級別的政治支持，它們有助于系統(tǒng)的推行。最重要的是，政治意愿可以強(qiáng)制執(zhí)法，并且懲罰那些違法的用水者。
在成功地促使現(xiàn)有用水戶進(jìn)行登記注冊方面，溝通扮演著一個關(guān)鍵的角色。除了總統(tǒng)令之外，加強(qiáng)宣傳以及通過與個人和他們的代表會晤建立起來與用水者之間的直接關(guān)系，也很重要。
應(yīng)努力追求職能的綜合統(tǒng)一。盡可能地將管理和財政方面(水費征收)的職能賦予同一個組織單位，同時，把一些技術(shù)專家納入水管理團(tuán)隊，并讓他們在申請決策方面擔(dān)負(fù)全部責(zé)任。
水的經(jīng)濟(jì)價值需要被重新認(rèn)識，盡管推行經(jīng)濟(jì)理論有著現(xiàn)實困難。事實上，盡管工廠對供水系統(tǒng)有一定的補(bǔ)貼，而實際上灌溉用水是免費的。
必須承認(rèn)水交易市場的積極作用。墨西哥的水交易市場或許會在未來扮演一個重要角色。絕大多數(shù)現(xiàn)有的使用者都已登記注冊；而水質(zhì)水量的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)也得到了提高。如果這一趨勢繼續(xù)發(fā)展下去的話，水交易市場可能會在10年后的水資源回收方面扮演重要的角色。
對用水行為進(jìn)行監(jiān)督被認(rèn)為是水權(quán)實施工作中最困難但卻非常關(guān)鍵的任務(wù)。如果不能完成這個任務(wù)的話，法律的強(qiáng)制性就不能夠?qū)崿F(xiàn)。然而，它或許是最依賴于適當(dāng)能力建設(shè)的活動。全國水委員會通過定期到田地里走訪用水者來開展這項工作，而且一直不斷地在完善它的監(jiān)督程序。
沒有一個水權(quán)管理系統(tǒng)能夠擺脫腐敗這個問題?？梢酝ㄟ^盡可能簡化程序、向用水者和股東告知他們的權(quán)利和義務(wù)，對不道德的行為嚴(yán)加懲罰。
如果希望水權(quán)變成一種真正的水資源管理手段，那么它必須成為規(guī)范化、經(jīng)濟(jì)化和參與化手段的一部分，并且得到股東承諾和政治意愿的支持。這是因為——尤其在農(nóng)業(yè)方面，用水者通常并不情愿使用高效的用水技術(shù)，而按照規(guī)范卻要求抽水量降低到一個令人滿意的限度，并且自我約束是不可或缺的，因為政府往往沒有能力監(jiān)督所有的用水者和強(qiáng)制執(zhí)法。
通過“傾向用水者的方式”來塑造能力。除了改進(jìn)計劃和構(gòu)建一個更好的法律框架之外，整個水管部門的公共和私人組織還需要獲得一個真正有促進(jìn)性的工作環(huán)境，并且在人力資源培訓(xùn)、教育和公共溝通的數(shù)量和質(zhì)量上保持水準(zhǔn)并有所提高。我們需要關(guān)注一個新的焦點，它獨一無二的目標(biāo)在于不僅僅滿足現(xiàn)有用水者對水的需求和對高質(zhì)量服務(wù)的期待，還要滿足所有下一代用水者的需求。
水權(quán)管理系統(tǒng)在水資源的可持續(xù)性管理中扮演著核心的角色，它的建立是一個漫長的進(jìn)程。因此，實現(xiàn)可持續(xù)性的水資源管理的時間可能長達(dá)幾十年。
◇ 相關(guān)鏈接
美國的水權(quán)及轉(zhuǎn)讓
一是河岸水優(yōu)先使用權(quán)。在雨量較豐富的美國東部地區(qū)，承認(rèn)與水流相鄰的土地(河岸地)所有者在他的土地上有使用水的權(quán)利，但僅限于當(dāng)時水量，進(jìn)行有限的用水，不得有對水質(zhì)造成惡化的行為，不能影響其他河岸水使用者合理用水。當(dāng)不能滿足所有河岸水使用者的需水要求時，水使用權(quán)人應(yīng)根據(jù)各自的權(quán)利量減少各自的用水量。二是優(yōu)先占用水使用權(quán)。雨量較缺乏的美國西部地區(qū)，土地所有權(quán)不是實際用水的根本條件，水作為公共資源不屬于任何人。優(yōu)先占用水使用權(quán)只在“有益利用”的范圍內(nèi)才予以承認(rèn)，對相當(dāng)于許可量的必要水量要進(jìn)行審查，多余的水權(quán)不予承認(rèn)。在水的利用場所和目的發(fā)生變更以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況下，必須件隨水使用許可。優(yōu)先占用水使用權(quán)人在一定時期內(nèi)不使用水權(quán)即喪失權(quán)利，水權(quán)與地權(quán)分離。三是混合制度。即上述兩種制度并存的混合水使用制度。
水權(quán)作為私有財產(chǎn)，在美國可以轉(zhuǎn)讓，但在轉(zhuǎn)讓程序上類似于不動產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，一般需要一個公告期，同時水權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須由州水機(jī)構(gòu)或法院批準(zhǔn)。目前美國西部正努力消除水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的法律和制度的障礙，并采取了一系列立法活動。美國西部出現(xiàn)了水銀行的水權(quán)交易體系，將每年來水量按照水權(quán)分成若干份，以股份制形式對水權(quán)進(jìn)行管理，方便了水權(quán)交易程序，使得水資源的經(jīng)濟(jì)價值得以充分體現(xiàn)。美國有不少調(diào)水工程，對于這些調(diào)水工程，對于這些調(diào)水工程的用水戶，一般允許其對所擁有的水權(quán)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，另外，節(jié)約用水者在把省出的水滿足其他用水戶需要時還能夠得到合理補(bǔ)償。
德國 申請后獲水權(quán)
任何需要使用天然水資源或水體者，必須申請獲得用水權(quán)。申請者多為市政當(dāng)局、用水企業(yè)，或者為擬建取水設(shè)施、供水系統(tǒng)的企業(yè)。在新建開發(fā)區(qū)或工業(yè)園時，雖然規(guī)劃了常規(guī)的污水處理系統(tǒng)及排污管系，包括污水處理廠及向河道排泄的污水管道體系，仍需提交申請。在申請時，不僅要提交技術(shù)設(shè)計，還要依項目的重要性和范圍，提交排污報告和環(huán)境適應(yīng)性研究報告等。
申請要提交給授權(quán)機(jī)構(gòu)，在大多數(shù)州，這些機(jī)構(gòu)包括設(shè)在縣政府辦公室、負(fù)責(zé)“小型”項目的基層水權(quán)部門和設(shè)在區(qū)政府辦公室、負(fù)責(zé)“較大”項目的上級水權(quán)機(jī)構(gòu)。這些“水權(quán)”機(jī)構(gòu)使用其各自級別的咨詢機(jī)構(gòu)，即水管理局或環(huán)境局?；A(chǔ)的民主性內(nèi)容是傾聽第三方意見，例如，自然保護(hù)組織、市民活動委員會，或有關(guān)的個體。在作出重要決策時，這些活動都要按嚴(yán)格規(guī)定的程序進(jìn)行。
在審查了法律和技術(shù)條件并批準(zhǔn)授予用水權(quán)后，申報的項目才能按照當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實施，在有些情況下，還會對項目建設(shè)和運行提出特殊的要求。
澳大利亞 管理權(quán)限主要在地方
澳大利亞水資源屬于州政府所有，管理權(quán)限主要在地方，傳統(tǒng)的水權(quán)附著在土地上一并屬于私有。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，澳大利亞對水權(quán)制度進(jìn)行了改革，各州把水權(quán)從地權(quán)中剝離出來，明確水權(quán)，開放水市場，允許永久和臨時性的水權(quán)交易，用水戶可以將富余的、不用的水量出售贏利，也可將取水權(quán)永久賣掉。
(本文章系轉(zhuǎn)載，對文字內(nèi)容不負(fù)任何法律責(zé)任，如有任何版權(quán)問題，請與我們聯(lián)系，我們將盡快終止轉(zhuǎn)載)
